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关键字：矛盾图斑 总体规划 土地 城市
为做好过渡期内土地利用总体规划和城市（镇）总体规划的融合衔接，加强“两规”实施管理工作，保障民生项目、重大基础设施项目和重要产业项目的用地需求，与空间规划的衔接协同，根据《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）文件精神，按照国土空间规划“一张图”的要求，作一致性处理，是作为国土空间用途管制的基础。笔者以切身从事的如皋市规划矛盾图斑一致性处理方案为例作浅述，以求抛砖引玉。
一、处理原则
（1）不得突破土总规确定的2020年建设用地总规模和耕地保有量等主要控制指标；
（2）不得与新的国土空间规划管理要求矛盾冲突。
（3）不得突破永久基本农田保护红线和生态保护红线；
（4）不得突破土总规和城总规、控制性详细规划确定的禁止建设区和强制性内容；
二、处理内容
（1）矛盾图斑分析
土地利用总体规划的实施在国土空间用途管制上发挥了重要作用，但是规划编制时受建设用地空间指标的约束，以及部分民生工程、重大基础设施项目和重要产业项目选址的不确定性，其城乡建设用地布局难以覆盖城市（镇）总体规划的用地布局，导致两规之间存在较多矛盾图斑。本次一致性处理着力于进一步加强如皋市城市（镇）总体规划的衔接。本次一致性处理的矛盾图斑位于如皋市白蒲镇、搬经镇、城北街道、城南街道、丁堰镇、东陈镇、江安镇、九华镇、磨头镇、如城街道、石庄镇、下原镇、长江镇等13个乡镇（街道），共涉及调入允许建设区73个项目，其中民生项目28个，面积48.1489公顷，重要产业项目24个，面积138.0076公顷，重大基础设施项目21个，面积22.8745公顷。详见附图及附表。
表1 如皋市调入允许建设区项目情况表
单位：公顷
图1 如皋市区位示意图
（2）一致性处理的重点和方向
本次一致性处理将符合如皋市城市（镇）总体规划，但不符合土地利用总体规划的重点项目用地进行调整，不涉及基本农田。
一致性处理的重点和方向主要为工业转型集聚区产业结构调整、升级和扩建需求；保障房和安置房项目用地需求；消防站、排涝站、东风小学设施配套、搬经总部经济综合楼等公共设施和重大民生工程用地需求；部分产业项目所涉及的展馆和其他配套设施用地需求。
三、规划修改情况
表2 如皋市规划主要控制指标变化情况表
单位：公顷
四、规划的目标实现
（1）对耕地保护目标的影响
本次一致性处理落实土地用途管制和最严格的耕地保护制度，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，不涉及对耕地保有量修改，在规划实施过程中严格遵守耕地占补平衡制度，保证耕地保有量指标的实现。
本次一致性处理允许建设区调出涉及耕地112.8563公顷，允许建设区调入占用耕地142.9885公顷，一致性处理后耕地有所增加。同时，根据《如皋市2019年耕地质量等别年度更新评价成果》，测算出占用耕地和补充耕地的平均利用等别，平均等别计算公式如下：
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式中：K1——耕地的平均等别；
Ki——第i个耕地图斑的利用等别；
Si——第i个耕地的面积。
经计算，允许建设区核减补充耕地的平均利用等别为6.49，允许建设区调增占用耕地的平均利用等别为6.58，质量略有提高。
（2）对社会经济经济发展的影响
一致性处理确保改善农民住房条件工作正常运行，为如皋市实施乡村战略提供了土地服务保障。、本次方案修改对如皋市内符合城市（镇）总体规划，但不符合土地利用总体规划的重点项目用地进行一致性调整，不涉及基本农田保护区，落实了如皋市耕地和永久基本农田保护目标。本次调整优化了各镇的城乡建设用地空间布局，有利于保障重点建设项目合理用地需求。
参考文献：
（1）《江苏省土地利用总体规划管理办法》（省政府第105号令）；
（2）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；
（3）《如皋市城市总体规划（2013-2030）》；
（4）《如皋市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；