摘要：土地财政作为中国经济转型时期特有的财政现象，一直是财政研究热点之一。地方政府一直是有强烈的出让土地动机，特别是1994年财政分权体制改革后，“财权上移，事权留置”，地方政府财政缺口扩大，以土地出让金为核心的土地财政逐渐成为缓解地方财政压力，应对财政激励，推动经济增长的主要动力之一。
关键词：地利共享;土地财政;合法性
引言
土地财政作为地方政府财政收入的重要来源，成为地方政府提供基础设施建设和社会公共服务的物质基础。在城市化的快速发展中，土地财政成为必不可少的动力。随着城市化进程的加速，土地管理法的修订，土地财政的合法性颇受争议。从合法性的制度视角看，地利共享是土地制度合法性源泉，体现在规制性、规范性和认知性三方面。但是，土地财政的地利共享合法性也面临着规制上的多变和复杂，规范上的迷离和离散，认知上的背离与缺失三方面的危机。化解土地财政的合法性危机，需要对土地财政地利共享的合法性进行重塑.
1概述
1994年分税制改革后，政府间财政关系逐渐演变成经济性分权，这一转变为地方政府提供经济发展的强烈激励，同时也赋予了地方政府更多的经济性职能。在这种特定的经济环境下，再加之土地所有权与使用权两相分割的特征，土地的经济价值不断提高。地方政府在提振经济发展的激励导向下，同时为了化解财政分权与一系列税制改革带来的财政压力，具有积极发展土地财政的强烈动机。从宏观生产函数的视角来看，地方政府借助土地资本化，不断扩大人均土地资本数量，显著促进了辖区经济增长，因此理论分析一般认为，土地财政具有经济增长效应。现有文献也从理论和实证角度研究了土地财政与经济增长之间的效应关系，但是对于土地财政与经济增长质量的研究相对较少。周彬和周彩（2018）认为，土地财政在短期内以扭曲要素价格为代价，显著地提高了经济增速，长久来看损害了经济增长潜力，不利于经济长期可持续发展。李光龙和范贤贤（2018）从城镇化的视角出发，实证研究发现土地财政显著助推了辖区经济增长，但是这一促进效应在长期中逐渐弱化。此外，陈淑云等（2017）认为，地方政府过度依赖土地财政，造成土地资源错配，从而对全要素生产率造成了抑制性作用。
2土地财政地利共享的制度合法性
2.1规制性维度
制度合法性在规制性意味着制度获得认可需要制度和法律的明确规定与约束。规制性要求并不是用制度本身解释制度存在的必要性，而是通过其他制度的要求与制度之间的相互联系说明制度存在的合理。贺雪峰等(2012)认为中国土地制度的地利共享安排主要有四点:农地集体所有，城市建设用地国有，我国严格的耕地保护政策和土地用途管制。土地制度的众多规制性要素综合起来构成了土地财政的规制性要素。地利共享合乎马克思主义的分配正义，是马克思主义正义观的分配正义、制度正义和发展正义。笔者认为，在我国现行的生产资料共有制的社会主义制度和基本国情下，地利共享的制度合法性在于我国是社会主义体制和土地的国家管控制度。社会主义的本质属性是共同富裕，全体人民共有生产资料和共同参与分配社会发展成果。土地作为生产资料的要素属性，在社会主义的国体制度下，必须坚持公有的性质。土地的公有就使得个人无法独揽土地带来的巨额收益，全体人民具有共同享有土地收益的权利。土地政策上的社会主义性质表现为土地的国有和集体所有，代表人民意志的政府便具有了处置土地增值收益的权力。政府把土地收益用于提升全体人民的生活环境和生活质量。在我国城市化快速发展的要求下，将土地财政用于提升城市基础设施建设和城市廉租房建设等城市基础工程是土地财政的最佳归途。人口与领土是构成国家的基本要素，对土地实施管控制度是世界各国通行的惯例。
土地的国家管控，国家当然有权处置土地增值收益，这是习惯法和行为法的基本常识。我国《宪法》和《土地管理法》对土地的国家所有和土地利用做了明确规定，有学者将国家权利解释为国家建立财产秩序，一方面维护既定的财产状态;另一方面，在未能穷尽的社会财富剩余领域建立秩序。李海平(2017)认为这是“国家对土地的受比例原则、正当程序原则和公平补偿原则等宪法原则的约束”。
2.2规范性维度
土地财政的规范合法性来自社会对制度规范的遵从，这些规范是对土地财政、政府行为和民众意愿形成的约束性期待。说到底，是土地财政能够满足什么需求的问题。对此问题的回答，可从土地财政制度规范的成效性理解，即土地财政的目标和能力。它的目标就是土地财政的自我定位能否满足民众对涨价归公的期待;它的能力就是自身满足民众需求的程度，达到目标的手段是符合规范的。近10年来，土地财政问题缘何在学术界乃至政策界引发了广泛而又多元的讨论?最直接地的就是中国的城市化水平处于高速发展时期，而当前扁平式的城市化推进道路使建设用地的需求大量增加。从21世纪初仅有大城市和沿海地区招商引资，到最近几年城城有开发区、处处是工业园，城市化水平得到明显提升。土地使用转型的同时，大量的土地用途转变的土地增值收益成为地方城市建设的主要收入来源。周飞舟(2010)指出，中部G县2003年土地财政收入超过政府收入的50%。纵观中国近十几年城市化的发展，各地鳞次栉比的高楼、宽阔的马路、多样开放的市民休闲场所，让城市居民感受到城市生活的方便和快捷。有研究显示，“城市化水平、生态环境质量与城市居民幸福感之间近似于线性相关关系”。土地财政的目标是社会正义和提供社会保障，它也成为地方政府履行职能的能力，社会民众的生活幸福感也有所提升。
2.3认知性维度
制度合法性的认知性维度要求，制度不仅具有自身的制度属性和规范性成效，而且有其文化软实力。政治制度和政策制定的文化背景意味着制度合法性获取需要有自身的文化因子，这种认同来自政策形成中的长期积累，即历史因素，还有民众的社会认可度。孙中山先生提出的“平均地权”的地利共享思想当时未能实现的原因在于三民主义未能消灭封建土地私有制，依土地所有权的归属形成了土地食利阶层。新中国能够实现地利共享的前提条件就是，在中国共产党进行的新民主主义革命和社会主义革命中消灭了依靠土地食利的封建阶层和资本阶层。经过长期的历史实践证明，土地的国有和集体所有性质，一方面给予了国家大力开展社会建设的有利条件;另一方面保障了农民的基本生活。土地溢价的级差地租收归财政成为了地方开展城市建设和提供公共服务的物质基础。这种长期以来的历史实践，实现了土地要素上的消灭剥削、削除两极分化的共同富裕的社会主义本质要求，体现了社会主义制度的优越性。
结语
土地财政是土地使用的直接产物，承担着实现调节社会发展财富再分配和地利共享的价值功能，建立良好的土地制度，合理的土地财政收入可以有效地进行城乡财富转移和建设高质量的城市化。
参考文献
［1］孙秀林，周飞舟．土地财政与分税制：一个实证解释［Ｊ］．中国社会科学，２０１３（４）：４０－５９＋２０５．
［2］李慧．城市化进程中的土地财政与城市经济性公共品［J］．现代经济探讨，2019，(03):71－78．
［3］［德］马克斯·韦伯著，康乐，简惠美译．支配社会学［M］．南宁:广西师范大学出版社，2004．134．