鄄城地佳土地资产评估有限公司 山东省菏泽市 274600
摘要：作为一个全新的业务领域，征地稳评在不断探索中向前发展，在促进征地工作顺利推进的同时，也从风险管理的角度为本市征地相关政策提供了来自一线的反馈，为促进征地工作持续完善提供基础保障。鉴于此，本文对新土地法下的集体土地征收社会稳定风险评估进行了分析探讨，仅供参考。
关键词：集体土地征收；社会稳定；风险评估
一、土地征收社会稳定风险评估的必要性
征地纠纷的不断增多反映的是作为具有排他性的财产权和源白征地机关行政命令的强制性征地权之间的紧张关系，实质上体现了农村集体土地征收制度下两级主体博弈之间的利益格局失衡。长期以来，中国土地市场实行二元产权制度，农村集体土地只有通过征收程序转换为国有土地之后才能进入土地一级市场交易，征收就为不同利益群体提供了一个博弈的机会和平台。不患寡而患不均。相关群体间不同的利益趋向极易导致利益分配失衡，从而成为社会风险的主要来源，在一级博弈主体下即表现为政府机关、开发商主体和被征地集体组织之间的利益角逐和矛盾：既有地方政府同集体经济组织、失地农民的博弈，开发商同集体经济组织及失地农民之间的博弈，还有集体经济组织同失地农民之间的博弈。地方政府部门自身所具有的公法主体角色决定了地方政府的公共利益主导趋向，但是，地方政府还有基于地方利益和部门利益甚至个人利益（经济利益或政绩利益）的驱动，在多重利益趋向的诱导下极易产生角色错位。开发商主体作为市场交易主体，具有追求自身成本最低、利益最大化的趋向。而农村集体经济组织在土地征收中的角色是多重的：一方面作为地方政府的下级部门，其不仅是公共利益的代表者，是失地农民的利益代表者，由于集体经济组织的成员（村干部）多数情况下也是被征收土地的使用权人，其本身也是失地农民的成员，因而还有个人利益诉求。这样就使得农村集体组织的公共利益趋向和个人利益趋向纷繁交织在一起。
二、风险调查方法与主要内容
结合征地稳评实践，笔者认为，征地稳评风险调查应以实地为主、全面覆盖、回顾追溯为原则，建议通过实地调查和调研座谈筛选、聚焦主要矛盾，通过全面收集关联信息，并视具体情况进行回顾追溯，进一步筛查可能遗漏的风险因素。实地为主。稳评风险调查通常都以实地调查为首要原则，以期取得第一手调查资料，全面了解利益相关者意见诉求，因此，征地稳评也应遵循该原则。建议在现场踏勘的基础上，对利益相关者开展调研座谈，重点聚焦征收地块所在的村委会、街镇规划部门和社区事务受理中心。全面覆盖。实践中部分利益相关者对新土地法和社会保障等政策尚不熟悉，且在稳评调查阶段，落实社保的人数尚未最终确定，相关人选尚不明确，风险调查时若只对被征收村集体和相关部门进行常规调研，容易出现偏差或遗漏。为了确保调研内容全面覆盖，建议调研人引导被调研人全面提供相关信息，特别是关于是否撤村撤队、遗留的农业户籍人员情况、历史遗留矛盾、土地确权情况等容易忽略的内容。回顾追溯。
实践中不少征收地块在此前已经开展了土地征用和搬迁工作，大部分农业户籍人员已转为城镇户籍并解决了镇保，但往往有部分当时未满16岁的农业户籍人员没有转为城镇户籍，另外也可能在征用过程中存在历史遗留矛盾，因此，笔者认为，回顾追溯是集体土地征收稳评中必要的调查环节，建议对土地征用的上位政策文件、方案及批复文件、数量规模、房屋搬迁情况、农业户籍人员落实镇保方案等进行全面回顾，排查其中隐含的风险点。
三、主要风险因素的识别与分析
实践中常见的风险因素主要有土地类风险、房屋类风险、社保类风险、集体经济类风险等类型。
土地类风险。需要关注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往开展土地征用时是否存在遗留问题等。通常情况下，集体土地征收可能引发土地类风险的可能性较小。但是，实践中发现一些村集体征收后剩余集体土地较少，甚至没有耕地，下一轮集体土地确权时可能面临集体经济组织农业户籍人员没有耕地可用来确权确地的情况，届时一旦必须确权确地到户，则可能存在风险隐患。
房屋类风险。此类风险通常是集体土地征收过程中最为复杂的风险因素，主要涉及房屋面积认定、人口认定、安置房源等方面。实践中，房屋面积认定需要关注老房权证不全、一户多宅、附属房无权证情况下的面积认定方案可能引发的风险；人口认定通常以户为单位，因此需要关注婚嫁、分户等认定方案和特殊案例的解决方案可能引发的风险，既要守住红线，又要合情合理；安置房源方面需关注房源的选址、户型和过渡周期等可能引发的风险。社保类风险。此类风险在上海集体土地征收实践中非常普遍。由于新老制度存在一定差异，一些地区过去使用农用地面积测算土劳比，现在按新政策使用集体土地面积测算土劳比，导致新的土劳比较高。另一些地区过去开展过镇保工作，当时未满16周岁的农业户籍人员没有落实镇保和户籍转性，导致集体土地征收时使用集体土地面积和农业户籍人员数量测算得到的土劳比较高，部分地块每安置1名农业户籍人员需要满足的条件是征收数十亩农用地，难以满足农业户籍人员对落实就业和社会保障的迫切需求。此外，个别地块还存在以往开展镇保工作时遗留的历史矛盾。
集体经济类风险。如集体土地征收后集体经济组织符合撤村撤队条件，则应按规定对集体经济组织财产进行处置，需关注处置过程中可能引发的社会风险。实践中发现个别地块存在集体经济组织建、构筑物权证缺失导致难以获得补偿的情况，可能引发风险。通常情况下，此类风险因素引发社会稳定风险的概率较低。
除以上四类常见的风险因素外，稳评工作人员也需对征收地块存在的特殊情况进行甄别和分析，并应特别关注老年人群、残疾人群等弱势群体，以及历史遗留矛盾、家庭内部矛盾的利益相关者等特定群体。
结束语
综上所述，征地稳评工作深入基层，旨在全面识别集体土地征收可能引发的风险，并提出相应的防范化解措施，这是创新社会治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市为人民”的具体体现。
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