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乡村振兴背景下我国设施农用地现状与变化研究何丽萍

发表时间：2021/7/27 来源：《基层建设》2021年第12期作者：何丽萍

[导读] 为保持农业发展潜力，加速现代农业体系的构建，文章以乡村振兴作为时代背景，系统探讨设施农用地的政策机制、基本现状，总结变化规律，旨在逐步强化设施

         广西壮族自治区来宾市兴宾区自然资源局广西来宾 546100
         摘要：为保持农业发展潜力，加速现代农业体系的构建，文章以乡村振兴作为时代背景，系统探讨设施农用地的政策机制、基本现状，总结变化规律，旨在逐步强化设施农用地管理效能，打造完备的设施农用地管理机制。
         关键词：乡村振兴；设施农用地；现状分析；应对策略

         前言
         设施农用地作为乡村振兴与农业发展的物质基础，具有低投入、高产出以及高收益的特点。基于设施农用地的经济价值，国家相关部门出台了系列举措，强化对设施农用地的保护能力，以期通过系统全面的监管，将设施农用地的规模保持在合理的范围之内，为农业发展新业态的形成奠定坚实基础。
         1.设施农用地概念
         依据《土地利用现状分类》（GB/T2101-2017），设施农用地是指直接用于经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地，直接用于作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地，直接用于设施农业项目辅助生产的设施用地，晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所，大型农机具临时存放场所等规模划粮食生产所必需的配套设施用地。
         2.设施农用地相关政策概述
         为实现设施农用地合理化使用，自然资源部、农业农村部出台了相应政策。具体来看，设施农用地政策法规经历了由模糊到清晰，从具体到简化的发展进程。2007年国家标准《土地利用现状分类》首次将设施农用地独立出来，列为二级地类。2010年、2014年，原国土资源部会同原农业部先后制定印发了国土资发〔2010〕155号、国土资发〔2014〕127号两个设施农业用地政策文件，在用地地类划分、用地规模、用地管理方式、服务监管等方面作具体明确。随着农业现代化水平不断提升，农业新的生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，设施农用地出现新情况新要求亟需解决。为改进用地管理，建立长效机制，促进现代设施农业健康发展，2020年，自然资源部会同农业农村部研究出台了《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资源规〔2020〕4号，以下简称4号文件）。基于全国地域差异大，设施农用地种类繁多，用地情形复杂，4号文件不再对作物种植、畜禽及水产养殖中，哪些是生产设施，哪些是附属设施和配套设施进行细分，而是以设施建设是否破坏耕地耕作层为问题实质和衡量标准，明确哪些设施可以使用耕地和永久基本农田，哪些不能。4号文件主要从宏观层面把握大方向、大原则，进行宏观管控，具体要求由地方根据当地实际进行细化。

         表1 设施农业用地主要类型
         设施农用地类型的精细化，对于设施农用地管理有着极大裨益。近些年来，尤其是乡村振兴战略实施后，各级政府主管部门依据国家文件精神，从环保、规划等角度出发，陆续出台加强设施农业用地管理的相关政策文件，这些政策对设施农用地的管理提出了更为严格的要求，为基层人民政府执行备案制提供更有力更具操作性的依据，全面提升设施农地以及生态环境的有效保护。
         3.设施农用地基本现状分析
         在对设施农用地基本现状开展分析的过程中，为准确反映设施农用地的分布、使用以及监管情况，政府相关部门、工作人员需要从专业角度出发，在政策法规框架下，依托相关技术手段，对设施农用地使用情况做好梳理，形成完备的设施农用地认知，实现对设施农用地现状的有效总结。
         3.1设施农用地总体分布
         从相关统计部门公布的数据来看，2019年，我国设施农用地总面积达到951891.28公顷，同比增长2.1%。从设施农用地构成的角度来看，山东、河北、内蒙古、新疆以及河南设施农用地面积较大，占比超过50%。青海、上海、西藏等地设施农用地面积则出现缩小趋势。从设施农用地分布的情况来看，设施农用地主要分布在我国的东部平原地区，整体上呈现出从东北向西南递减的规律。
         3.2设施农用地的变化情况
         近些年来，随着农业发展观念的逐步转变，各级政府逐步认识到设施农用地的重要性，出台了系列政策。根据相关研究机构公布的数据，目前，我国设施农用地体量的增加主要源于耕地、园林地、城镇建设用地等，其中耕地转化为设施农用地的占比较高，达到52.04%。出现这种情况的原因是多方面的，主要原因是在农业产业升级的背景下，农业生产需要更多的辅助设施来增加生产活动空间，以加速实现农业生产的现代化、智能化。同时生活消费水平持续提升，农业生产中的工业化栽培、畜牧养殖整体规模呈现上升趋势，规模化与产业化的实现，使得设施农用地的体量逐步增加，以满足农业生产过程中对设施农地的用地需求。例如在禽畜养殖过程中，为保持饲料、水源、温度等要素的有效控制，养殖户往往需要在养殖区域设置相应的硬件设施，以实现饲料、水源的就近提供，保证温度、湿度等环境要素的有效控制。辅助设施的加装，势必会占更多的土地资源，导致设施农用地数量随之增加。
         4.乡村振兴背景下设施农用地变化趋势
         乡村振兴背景下，设施农用地在变化过程中，要求政府相关部门以及工作在精准把握设施农用地基本现状的前提下，科学总结设施农用地的变化规律，并在此基础上，结合过往经验，统筹乡村振兴战略的相关要求，制定合理的应对举措，实现设施农用地保护与开发的全面兼顾。
         4.1准确把握设施农用地含义
         设施农用地在管理过程中，为提升整体管理效能，政府部门及工作人员需要准确把握设施农用地的基本内涵，确保设施农用地监管行为更精准，管理活动成效更明显。四川、云南等山区省份丘陵多、土地零散、耕地插花现象突出，规模化养殖设施选址完全避让永久基本农田确有困难。这些问题反映出原有设施农业用地政策需要与时俱进，不断改进完善。2020年自然资源部农业农村部出台的4号文件中，考虑到种植类和养殖类的生产功能与用地情形不同，在允许使用永久基本农田上，差别化地作出规定。设施农业属于农业内部结构调整，用地类型众多，各级政府主管部门通过对设施农用地含义的准确把控，科学、准确判定设施用地的类型、主要形式，以此为基础，制定更细化的设施农用地管理方案，提升设施农用地管理针对性与有效性，更好地避免设施农用地监管缺失等情况发生。
         4.2设施农用地变化趋势
         在乡村振兴的大背景下，为厚植农村地区发展优势，推动农业产业活动持续、高效发展，各地区在较长一段时间内，势必投入大量资源，引导农村对原有产业形式作出必要调整，通过科学合理的规划布局，来激活农村发展活力。在这一过程中，设施农用地的数量势必出现快速增长趋势。设施农用地的获取与使用，将不断拓展农业生产活动的空间，以保证农业生产活动的现代化属性。基于这种变化趋势，各地区要准确把握乡村振兴战略的基本要求，统筹农业发展要求，从农业产业化、规模化角度出发，制定相应的设施农用地管控方案，通过方案的出台与制度的建立，逐步形成联动管理机制，在满足农业产业活动各项要求的同时，兼顾土地资源的保护，防止出现破坏性开发情况。
         4.3严格执行各项政策法规
         设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需要落实占补平衡。在实际操作中，针对不同的设施用地类别，可采取不同的管理举措，以保证设施农用地科学化管理。例如对于占用一般耕地的设施农用地，虽然不需要执行占补平衡制度，但在设施农用地使用过程中，如果发生破坏耕作层情况，可采取相应地补偿措施，以保证耕地数量、质量符合政策要求。生产结束不再使用的设施农用地，应按照《土地复垦条例》规定的“谁损毁、谁负责”原则，严格落实土地复垦义务，做好土地资源的恢复工作。确实无法避免占用永久基本农田的生产设施，相关主管部门要严格把关，充分论证。对于依法备案的设施农用地，县级自然资源主管部门要按照《自然资源部办公厅关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号）规定，及时在了部研究开发的“设施农业用地监管系统”上图入库。为确保各项政策有效落实，各级政府主管部门要切实做好职责划分与协同配合工作，逐步形成完善的管理机制，自然资源局、农业农村局以及乡镇人民政府应当将设施农业纳入日常管理，相互配合，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动机制，全力推进设施农业用地管理取得更大成效。
         结语
         设施农用地作为农业生产活动的有机组成部分，是保证农作物产量，提升农民收入的关键。为实现设施农用健康有序发展，文章在总结分析现阶段设施农用地基本现状，总结变化趋势的前提下，依托各项政策法规，提出针对性的监管举措，以实现设施农用地科学化、精准化管理。
         参考文献：
         [1]周晓艳，辛丽，曾玉.乡村振兴背景下我国设施农用地现状与变化研究[J].国土与自然资源研究，2019（1）：15-20.