余军 安军2 罗岑3
1.（中国民航飞行学院航空安全保卫学院，中国 德阳618307）
2.（上海市公安局静安分局，中国 上海 200040）
3.（甘肃政法大学公安分院，兰州730070）
摘要：新时代背景下，现代警务保障已不是传统的单一物质保障，而是全方位、多层次的综合保障，即警务大保障。通过总结凝炼全国警务保障工作座谈会内容，对警务保障机制的内涵和外延加以界定，探讨重大安保警务保障工作的要求及其基本内容，梳理警务保障工作流程示意图，借鉴国内外重大安保警务保障经验，从八个方面构建我国城市重大安保警务保障的长效机制，探究大型活动安保警务保障机制，以期为我国新型警务保障机制研究提供理论支撑。
关键词：重大安保；警务保障；安保经验；长效机制
引言
近年来，我国先后成功举办了APEC峰会、庆祝抗战胜利70周年阅兵、G20峰会、博鳌论坛、中非合作论坛等重大活动，此类大型活动的成功举办，彰显了我国综合实力，提升了中国的国家形象，增强了国际话语权。国内重大活动安保工作积累了成熟经验，也取得了一定成绩。在庆幸取得成效的同时，境外反华势力、割裂势力、宗教极端势力等造成了高压的安保态势，我们必须高度警惕和防范，习总书记在省部级主要领导干部坚持“底线思维”着力防范化解重大风险专题研讨班开班仪式上所讲的“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件的出现。公安机关是重大安保的重要力量，协同国家安全部门、军队等相关单位共同作好重大安保工作。重大安保中公安机关的警务保障工作一直以来备受重视，正如兵法有云：“兵马未动，粮草先行”充分说明后勤保障工作的重要性，重大安保成功与否，与警务保障工作密切相关。新时代背景下，现代警务保障已不是传统的单一物质保障，而是全方位、多层次的综合保障，即警务大保障[1]。值此建党100周年大庆之际，在原有警务保障工作基础上，探究大型活动安保警务保障机制，意义重大。
一、重大安保警务保障工作简述
安保，是指为保护重点对象安全或保障重要活动顺利开展所采取的一系列方法、措施等的工作总和。重大安保主要是指对场所复杂、社会影响力大、参与人数众多的重大活动进行的安全保卫工作。警务保障是与当前警务现状及其发展相适应、为警务活动服务的一切物质和非物质资源的合成，是当代警务体制改革得以顺利开展的支持系统[2]。
（一）重大安保警务保障工作的要求
探究重大安保的警务保障工作要求，对提升警务保障水平以顺利完成重大安保活动具有重要意义。中国人民公安大学的曹通、张玲（2013）在其学术论文《论现代警务保障的要求》中提出了主动保障、动态保障、精确保障和迅速保障四大警务保障要求。
第一，主动保障。警务保障需化被动为主动，警情发生之时，或警情发生之前，警务保障必须全部准备就绪，及时到位，即所谓的“兵马未动，粮草先行”，警务保障效率和质量直接影响警务工作开展。早先传统警务保障受国家经济条件和社会生产制约，人力、物力、财力匮乏，警务后勤供应不及，形成“缺什么补什么”的被动警务保障局面，严重影响公安工作进展。改革开放以来，我国经济高速稳步发展、科技日新月异，物质资源日渐丰富、警务思想理论不断革新，警务保障工作应由原先的“被动匹配”转为“主动供应”。
第二，动态保障。公安工作是一项特殊的社会活动，社会活动随时空而变，以动态发展的眼光看待警务保障是符合警务改革发展规律和趋势的。在制定预案的基础上，警务保障部门需因时而动，因地制宜，根据公安工作现实需要和警务活动实际需求，不断调整警务保障策略和方法，灵活开展警务保障工作。
第三，精确保障。警务保障不可一概而论，千篇一律，各公安工作、具体警务活动都有其特殊性，警务保障工作不可“一把抓”，需结合实际，从全局到具体，细化警务保障每个环节，争取做到警务保障精确到位。
第四，迅速保障。迅速保障从意识形态上说，指的是警务保障人员的主观态度和认识，从警务保障工作实际讲，指的是警务保障功效问题。近年来，突发事件、群体性事件、暴恐事件频发，此类案件对公安机关应急处置效率提出新的挑战和要求，警务保障必须适应当下公安工作需要，切实履行迅速保障的要求。[3]
（二）重大安保中警务保障工作的基本内容
《人民警察法》和《警察法制理论》对警务保障相关内容都作了较为详实的阐述。根据重大安保活动工作内容、特点，重大安保中的警务保障工作主要包含以下内容：
1.政治保障。公安机关是人民民主专政的重要工具，警务保障关乎公安工作成败，只有坚持政治建警，才能锻造忠诚警魂，造就一支高素质的警务保障队伍和战斗力超群的公安铁军。公安机关政治保障的核心问题是对警察的领导权，坚持党对警务保障工作绝对领导也是警务保障的一大原则。
2.法制保障。重大安保中警务法制保障主要包括三个方面内容：一是完善重大安保立法，使执行重大安保任务有法可依；二是依法行政、依法治警，规范警察行政行为，依法维护各方权益。三是加强与律师事务所的合作，依法聘请法务，成立法律组织部门，完善警察法律救济途径。
3.资源保障。资源保障一般指人力资源保障、经费保障、技术装备保障、信息保障等。纵观国内外形势，国际政治斗争上演、大国战略博弈激烈，国内社会矛盾、不稳定因素仍然存在，重大安保面临的突发事件样式增多，情况复杂，在警务保障常态供应机制下，应按照重大安保所需资源分类、按量及时供应，以保障公安机关面临重大安保中突发事件的战斗力。
4.权益保障。人民警察执行安保任务期间，权益必须得到有效保障。警察权益保障包括社会保障和生活保障两个方面。社会保障是指社会各界对人民警察依法执行职务所给予的支持和协助。生活保障又包含工资保障、保险福利待遇保障、抚恤优待保障等。人民警察权益保障的实现，使执行重大安保任务的人民警察有了“强外援”和“定心丸”。
（三）重大安保中警务保障的工作流程
警务保障是一门涉及管理学、社会学、会计学、后勤学等学科在内的综合
学问。警务保障工作是一种管理活动，也是一种社会支援活动和会计成本核算活动，更是一种后勤保障活动[4]。根据我国警务保障工作实践，得出警务保障大致理论流程示意图如下：
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图1.1 警务保障流程示意图
如图1.1，警务人员根据工作需求提出申请，送交警务主管部门领导审批，审批通过递交警务保障室，由警务保障室副主任及主任审批，最终警务保障室指令仓库管理人员按照申请要求进行出库（入库）操作。在任何一个审批环节不通过，则需说明原因并退回申请人处。
二、国内外重大安保警务保障经验及启示
（一）国外典型重大安保警务保障事件与启示
自1972年慕尼黑奥运会政治恐怖事件和2001年美国“911事件”发生以来，国外领导高层对重大安保活动给予高度关注，安保参与部门、安保人员和安保费用逐年增加，恐怖事件得以有效遏制。通过分析国外重大活动安保成功案例，探讨国外安保的主要威胁和措施，希望对我国重大安保有所借鉴和启示。
1.1972年慕尼黑奥运会政治恐怖事件。1972年巴勒斯坦恐怖组织成员劫持杀害第20届慕尼黑奥运会上11名以色列运动员，制造了震惊世界的“慕尼黑惨案”。当今国际局势风起云涌，恐怖势力、邪教组织等通常以重大体育赛事（奥运会、世界杯、马拉松）、国际会议、国家重大纪念交流活动等为平台宣示自己的存在，以制造恐怖事件为威胁，趁机宣扬、提出自己的政治主张及诉求，扩大自身影响，抹黑当局，意图制造恐怖气氛引起社会动乱。除恐怖袭击外，洪涝、暴雨、火灾、流行疾病、群体骚乱、踩踏事故等天灾人祸都是不容忽视的安全隐患，需事前进行监测预警和制定应急处置预案。
2.2002年盐湖城冬奥会警务保障。1966年美国总统克林顿签署安保法案，并成立专门工作小组，法案规定各部门密切配合、统一调度，该法案在盐城冬奥会首次实施取得成效。希腊政府在雅典奥运会前夕针对激进团体的反恐怖主义立法；英国政府自1975年、2000年、2006年、2012年相继颁布通过的《体育场地安全法案》、《足球骚乱法》、《伦敦奥运会和残奥会2006年法案》和《2012年夏季奥运会和残奥会安保战略》；索契市冬奥会申办成功后，俄罗斯出台《关于 2014 年索契市第 XXII 届冬季奥运会和第 XI 届冬季残奥会的组织和举办、索契作为山区气候疗养地的发展和对俄联邦个别法律修订》的联邦法，对冬奥会的安全保障作出了专门规定。通过针对重大活动和重大安保进行专门立法，以法律条文的形式厘清各方职责，运用法律的特殊预防作用，使安保部门及人员恪尽职守、戮力合作，使企图干扰和破坏重大活动不法分子不敢犯、不能犯。
3.2010年温哥华冬奥会警务保障。情报主导警务已成为警务研究和实践的共识，重大安保离不开情报信息支持保障，如德国为2006年世界杯足球赛的顺利进行，在内政部成立了一个特殊的情报机关—国安及信息与合作中心，该机构主要功能是汇集各类安全隐患信息。温哥华冬奥会安保的成功离不开强大的情报工作系统，其筹备期间就根据可靠情报对重点目标进行管控，对风险进行评估，进而制定出完整的措施，还针对相应风险制作一套软体，软体可以进行实时更新。除情报系统支持外，温哥华奥委会还采取以下措施：成立2010综合安保小组，并指派加拿大皇家骑警局（加拿大皇家骑警局是警方的一个管理机构，负责国家、省、市三个级别的治安工作。这种机构设置模式在世界上独一无二。）负责安全规划和整体监管工作；温哥华奥组委与加拿大私营公司、美国的私营公司共同签署合作协议，共同承担安保任务。
4.2012伦敦奥运会警务保障。2012年伦敦奥运会安保是近年来较为典型的安保成功实例。除了大量的经费支出、安保部门参与和人员出动外，伦敦奥运会和加强了情报信息保障、国外情报共享交流与合作、反恐国际合作、各部门模拟实战联合演习等保障措施；还重视将高科技产品应用于大型安保（如科学布置高清摄像头、人脸识别系统、远程声波控制器等），调遣海陆空部队联合其它安保相关部门构建起立体防控网络。
（二）国内重大安保警务保障经验
1.2010年上海世界博览会的警务保障。上海世博会安保工作取得圆满成功，主要有以下警务保障经验：一，开通华东信息共享平台，与苏浙皖三地公安机关建立警务合作机制；二，建立联席会议、即时磋商、合作联动等制度；三，与多省加强警务协作，对重大暴力犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪等进行事前防范和打击。四，落实公安工作根本路线和基本方针，进行群防群治建设，形成“安全人人有责、安保人人参与”全民安保局面。五，公安机关在落实各级部门安保责任和加强单位内部及工作区域安全防范的基础上，与“世博会”安保领导小组有效联系。
2.2017年3月第十二届全国人民代表大会第五次会议和政协第十二届全国委员会第五次会议的警务保障。“两会”筹备期间，党委政府和各级部门高度重视，召集公安机关及其它安保相关部门负责人研讨安保保障工作方案，落实后勤保障主体责任；成立警务保障领导小组，确定专人负责专项保障工作，并组织调研组进行实地调研确定警务保障现状，科学增派警力和下拨经费；顺应警务大数据、信息化等时代潮流，结合“智慧警务”建设思想理念创新了警务保障模式，完善了现代警务保障体系，警务保障质量和效率得到显著提升。
3.2017年、2019年两届“一带一路”国际合作高峰论坛的警务保障。“一带一路”国际合作高峰论坛是我国政府举行的高规格论坛活动，二十多个国家的元首、政府首脑出席会议，另有联合国、红十字国际委员会等国际组织负责人参加会议，足见安保压力之大、责任之重，公安机关作为负责安保的重要部门，担负着重要使命与担当。从工作总结和媒体报道中，可以得知，在“一带一路”国际合作高峰论坛安保期间，有严格执法、文明执勤、热情服务的专业化安保队伍，还涌现出一批业务精通、灵活应变的高素质安保骨干；实行党政军民整体，各地区、各部门、各单位协调联动机制，形成多部门协同、多人员参与、多区域合作的安保体系；运用警务情报支持系统，通过情报线索搜集研判、进行风险评估、化解安全风险、使公安机关掌握了工作主动权；另外，随着科技的发展，警务保障部门将传统经验与现代科技相融合，注重物联网、大数据、人工智能等新技术，在安保中引用警务科技工具手段，为警务工作提供了警务科技保障。[5]
三、重大安保中警务保障长效机制的构建
举办重大活动涉及部门、人员众多、活动空间有限，国内外媒体广泛关注，一旦发生突发事件，严重影响国际形象，甚至引起社会恐慌、社会治安稳定。为防止安全事件的出现，为达到“保障有力、管理规范、基础扎实、服务到位”的警务保障目标，在规范警务保障制度、改造警务保障流程、合理配置警务资源的基础上，构建和完善动态警务保障体制机制十分必要[6]。
（一）监测预警和快速反应机制
大数据、云计算、信息化成为时代代言词，人们的生活、学习、工作离不开数据、网络和软件。随着公安改革的不断深入，在科技强警的号召下，情报主导警务已经成为各国警方共识，重大安保活动必须有“大情报”系统支持和保障。公安机关应在党委及政府统一领导下，联合情报机构汇集各类安全隐患信息，借助情报分析系统，对潜在的隐患和威胁进行分析、预警，进而指导部署安全保卫工作，并借此建立和完善重大安保应急预案。此外，应在安保领导小组的协调下打通行业壁垒和信息孤岛，实现情报信息交流共享，形成突发情况快速反应协调机制。在重大安保中一旦预警，启动预案，快速反应，正确应对，处置果断，可以把突发安全事件扼杀在萌芽状态，将负面影响和损失降至最低。
（二）领导组织和目标责任机制
国内外重大安保中都曾成立专门的安保办公室，由各小组组成，负责重大安保活动的统筹协调。依据安保空间范围和警务保障任务及内容，由安保办公室牵头，各区域小组具体负责，形成层次明显，分工明确的重大安保警务保障组织结构，实行警务保障责任到组，责任到人，建立完善的工作激励和责任倒查机制。此外，为便于协调指挥和管理，可以引入综合指挥平台系统，实现快速、便捷的警务保障指挥调度。重大安保中的政治工作也十分重要，可以说，重大安保政治工作是安保队伍的政治保证和精神引领。为建设一支素质优良、忠诚履职的警务保障队伍，安保小组中应配备政工干部，对安保人员进行“战前”动员和思想政治教育[7]。
（三）专业人才培养管理机制
专业人才培养一直以来是公安队伍建设的重要工作。可通过拓宽人才培养渠道，革新人才培养方式，完善人才培养制度，建立科学的选人用人机制；可通过完善工作激励、考核评估、晋升淘汰等制度完善人才管理机制。重大安保中的专业人才不仅指专业安保人才，还应包括警务保障人才。众所周知，重大安保参与部门众多，安保人员组成复杂、素质层次不一，建立安保人才培养机制十分必要，可通过实战单位与院校联合培养、聘请专家开办讲座、及举办安保经验研讨会和民警安保短期培训等方式提升安保人员能力和素养，通过与科研单位、专门高校等单位长期合作，形成人才培养和招录长效机制。警务保障工作是涉及管理学、社会学、会计学、和后勤学的一门综合学问，警务保障部门人员学历、专业、工作经验等都会影响警务保障工作，重大活动安保筹备期间，应对警务保障部门人员进行集中考核，对重要部门人员的工作能力进行综合评估，对人员量才适用，才能使其发挥各自优势，更好地完成警务保障工作。
（四）实战演练常态机制
“练为战，不为看”，一切的理论研究和部署规划都要落实在行动上，在紧急时刻发挥关键作用，重大安保筹备期间的实战演练至关重要，借助实战演练可以提升警务保障人员警务保障岗位能力，强化警务保障组人员责任意识，提高警务保障部门应急处变能力。为达到实战演练预期目标，在警务保障部门负责人的统一组织和指挥下，制定详细演练预案，进行周密部署安排，全员参与配合安保队伍进行实战演练，从实战演练中发现警务保障问题，以查缺补漏，尽可能地完善警务保障机制，确保重大安保中的警务保障工作高效有序进行[8]。
（五）警务科技应用、管理机制
科技时代已经到来，并影响和改变着人们的学习、工作和生活，当前大数据、物联网、智能科技等迅速发展，顺应科技发展，推进现代警务科技建设迫在眉睫。
事实证明，每一个现代警务科技装备在公安实战中的应用，都极大地节省了警力资源、提高了工作效率，如移动警务应用平台、全面监控系统、身份识别系统等[9]。警务保障部门应肩负起现代警务科技装备的应用和管理重任，学习交流国内外警务科技装备应用、管理经验，对需求大、实用性强的安保警务装备及时采购和管理，深化警务科技实战应用，提升警察安保实战技能，提高安保工作效率。
（六）警务保障联动机制
警务保障联动是指在各级公安机关在“条块结合、以块为主”的管理体制下，各级公安机关基于警务保障不足的情况，在上级部门协调下，对警务资源进行调动使用。重大安保中，应在安保办公室的统筹规划下，市局牵头，各级公安机关具体负责，整合警务资源，明确任务分工，细化职责范围，加强与其它部门的密切配合，在出现警务保障问题时，“求助”其它后勤保障单位，进行警力增援和物资支援，形成警务保障联动机制。在此基础上，进一步细化明确具体的警务保障联动范围、操作程序、职责履行和措施保障，切实落实重大安保后勤保障，消除公安机关安保的后顾之忧。
（七）国际交流合作机制
在重大活动安保中，我国与多数国家的相互利益是一致的。基于此，在“全球化”及“人类命运共同体”时代背景下，为了国际政治大局和重大活动成功举办，各国合作研讨、情报交流和反恐协作日益频繁。国际警务合作是各国利益所需、国际形势所迫，也是大势所趋。在联合国、国际刑警组织等国际性组织的号召和组织发动下，各国齐聚一堂，以“重大安保警务保障”为主题，交流警务保障思想理念、分享警务保障经验、管理方法，等，并成立专门的警务保障交流国际组织平台，形成长期的警务保障交流合作机制。此外，在联合国、区域性合作和双边合作的框架内纳入和扩大警务保障方面的合作，以交流学习警务保障理念、互通警务保障装备器材、提供人员和技术支持，以完善和加强重大安保中的警务保障工作[10]。
（八）法律权益保障机制
当前，警察权益保障面临暴力袭警、涉警舆论、恶意投诉、非警务活动加负等问题，此类问题严重妨碍警察执法，侵害警察自身权益。重大安保中，警察面临更复杂的形势、肩负更艰巨的任务、遵守更严苛的要求，唯有保障警察安保活动中的相关权益，建立警察权益法律保障机制，才能助力警察圆满完成安保任务。在立法方面，国家立法部门应完善重大安保中的相关立法，形成配套的安保法律法规体系，进一步细化安保相关法律条文和警察权益保障规定的内容，使法律规定及实施准确可行。在执法方面，建立重大安保执法规范和执法监督制度，规范警察执法执勤行为，保护警察切身执法权益。在法律救济方面，发挥公安机关内部维权委员会等机构的作用，引入专职律师等进行维权。
结语
随着我国改革的不断深入和推进、公安套改的进行，当前警务保障弊端凸显，无法适应现代警务安保需求，通过对警务保障会议精神和警务保障内涵外延，借鉴国内外重大安保警务保障经验，构建了现代化的重大活动安保的警务保障机制。目前，国内对警务保障机制的研究相对较少，尤其是重大安保的警务保障，希冀有志法学研究的学者教授重视警务保障相关问题研究，为公安机关重大安保保驾护航。
参考文献
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作者简介:余军,男,助教,研究方向：犯罪心理学、证据法学及航空安保；安军,男,中国刑事警察学院研究生,上海市公安局静安分局民警,研究方向：侦查学.罗岑,男,甘肃政法大学公安分院研究生,研究方向：治安学.
资助项目：中国民航安保法律体系构建的历史进程及其经验研究（项目编号:JD100-06）.