杨茂琼
(四川恒和信律师事务所律师 610000)
裁判要旨：
根据我国法律规定，监察机关依法对所有行使公权力的公职人员及其他依法履行公职的人员进行监察，依法履行监督、调查、处置职责，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。国家监察机关对公职人员及其他依法履行公职的人员实施监察的行为，属于行政机关内部管理行为，不具有行政可诉性，不属于行政诉讼受案范围。
关键词：监察行为；行政诉讼可诉性 ；法定起诉条件 ；行政诉讼受案范围
【基本案情】
原告黄某于2014年7月24日用邮寄的方式向被告成都市某监察局递交依法行政申请书，请求该监察局依法行政，对某街道办事处法定代表人的违法行为进行查处。原告黄某于2014年8月22日到被告某监察局做了笔录，将整个事情经过向该监察局工作人员进行了详细说明。2014年11月28日，原告黄某以尚未收到被告某监察局对某街道办事处法定代表人违法行为进行查处的处理结果，故原告黄某遂向成都市某基层人民法院提起行政诉讼，请求法院：1、依法确认被告某监察局未履行法定职责的行为违法；2、判令被告依法对某街道办事处法定代表人的违法行为依法进行查处，并将处理结果书面告知原告。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举，但该法并未规定提起控告或者检举的公民、法人或者其他组织有权向人民法院提起行政诉讼。原告的起诉，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，对于原告的起诉，依法予以驳回。
原告黄某不服一审法院判决，向成都市中级人民法院提起上诉。该案经成都市中级人民法院审理认为，上诉人黄某针对被上诉人成都市某监察局未对某街道办事处法定代表人的违法行为进行查处提起本案诉讼，因国家行政监察机关对国家公务员实施监察行为，属于行政机关的内部管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回黄某的起诉正确。上诉人黄某的上诉理由不能成立，依法驳回上诉。
【分析意见】
笔者认为，本案的核心争议是黄某对成都市某监察局提起的诉讼是否符合法定起诉
条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当同时符
合四个要件，缺乏任何一个要件，均不符合法律规定的起诉条件，均应当被驳回起诉。
对此，笔者从以下四个方面进行法律分析：
一、行政诉讼法规定的法定起诉条件
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定， 提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
任何一个合法的行政诉讼，必须同时具备以上四个要件方为符合行政诉讼起诉条件，缺一不可。
二、本案黄某不具备行政诉讼的原告主体资格
1、本案中黄某不是成都市某监察局履行监察职责的行政相对人
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定： 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。由此可见，行政诉讼的原告必须是行政管理相对一方的公民、法人或其他组织（即行政相对人）或者利害关系人，方有权提起诉讼。但是，根据《监察法》规定，监察机关的监察对象主要是各级机关的公务人员；很显然，本案黄某只是普通的公民，不属于前述监察对象，其不是某监察局履行监察职责的行政相对人。
2、本案中黄某与被诉的行政行为之间没有利害关系
《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织才可以提起行政诉讼，具体包括如下几种，即：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。
很显然，在本案中，黄某与其起诉的成都市某监察局的行政不作为（不履行监察职责）之间不存在法律上的利害关系，黄某也不会受成都市某监察局对此项检举控告处理结果的影响。
3、本案中，黄某的人身权利和财产权利均未受到被诉的行政行为（不履行监察职责）的侵害
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定，合法权益主要指人身权、财产权，且人身权、财产权受损害必须符合法律、法规规定可以起诉的，才能起诉。如前所述，在某监察局履行监察职责过程中，黄某并不就某监察局的监察行为享有任何人身权利或财产权，更不可能出现因监察行为导致黄某“人身权利或财产权利遭受侵害”的情形。
可见，本案的黄某并不具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告主体资格，无权就本案的被诉行政行为对某监察局提起行政诉讼。
三、监察行为属于内部行政行为，不具有可诉性
笔者认为，监察机关的监察行为是否可诉，取决于其是否属于《中华人民共和国行
政诉讼法》规定的行政行为。从《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定看，可诉
的行政行为通常是需要具备行政行为的外部性特征，即该行为系针对公民、法人或其他
组织作出，或对公民、法人或其他组织的权利义务有直接影响。本案中，某监察机关对
黄某所举报的某街道办法定代表人的查处行为结果并不会对包括黄某在内的公民、法人
或其他组织的权利义务产生实际影响，故应当属于内部行为范畴，不具有可诉性。
四、本案不属于人民法院受案范围
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定： 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
根据以上规定可知，一方面，黄某在本案中起诉某监察局的事实与理由不属于前述规定的第（一）至（十一）项中任何一种行政诉讼受案范围；另一方面，前述受案范围的兜底性规定也必须是“行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，而本案中黄某起诉理由中所诉称被侵犯的权利不属于人身权或财产权的范畴，则也不属于第（十二）项的受案范围。
因现行法律、法规没有其他任何关于本案所涉及的事项“可以提起行政诉讼”的具体规定，因此，黄某在本案中起诉成都市某监察局的事实与理由也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款规定“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的行政诉讼受案范围。
综上所述，本案中，黄某针对成都市某监察局的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，不属于人民法院行政诉讼受案范围，一、二审法院分别依法驳回黄某起诉、上诉是完全正确的。