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基于“多规合一”的国土空间规划体系探析王耀斌

发表时间：2020/8/6 来源：《基层建设》2020年第10期作者：马小伟赵云王耀斌

[导读] 摘要：当前，我国国土资源的合理规划利用越来越受到重视，现行规划体系已不能满足当今社会的发展需求，国土空间规划应运而生，以实现多种空间类规划的协调统一。

        陕西地矿区研院有限公司陕西咸阳 712000
        摘要：当前，我国国土资源的合理规划利用越来越受到重视，现行规划体系已不能满足当今社会的发展需求，国土空间规划应运而生，以实现多种空间类规划的协调统一。基于此，本文主要对“多规合一”的国土空间规划体系探析做具体论述，希望通过本文的分析研究，给行业内人士以借鉴和启发。
        关键词：“多规合一”；国土空间规划；问题；困难
        引言
        国土空间规划出台前，各类规划出现了管理条块分割、矛盾冲突、各自为政、难以协调等情况。为解决这些问题，从“多规合一”试点到十九大机构职能部门的整合再到国土空间规划的编制，我国正推动国土空间规划体系构建工作。
        1建设目标
        多规平台项目建设以构建一张空间蓝图为总体目标，具体目标如下：（1）统筹构建规划大数据资源中心利用最新土地利用现状数据为底图，整合城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境总体规划等各类规划数据，建立统一的“多规合一”公共门户以及资源展示中心，为政府、企事业单位以及公众提供“一站式”信息资源服务，大幅提高规划数据成果的多层次服务能力。（2）强力支撑“多规合一”编制工作通过开展多规平台建设，在数据动态处理、深层次分析的基础上，辅助“多规合一”成果编制工作沟通协调及任务实施。（3）动态维护多规成果及法定规划实现“多规合一”成果与法定规划的联动更新，动态融合。通过构建规划信息联动更新机制，建立“多规合一”数据标准规范，利用规划协查功能服务实现规划信息联动更新与监督管理。（4）优化构建多规业务协同平台基于规划、发改、国土、建设等多个部门的业务审批需求，结合行政审批改革推进流程优化再造，简化业务审批流程及要件，实现窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，大幅压缩审批时限，提高业务审批效率。（5）全力保障重点项目顺利落地利用“多规合一”空间规划成果，落实空间管控要求，提高项目选址的科学性、合理性、可行性，保证各部门在项目立项、项目选址、项目审批过程中的有效衔接，保障项目顺利落地。
        2我国现行空间规划体系存在的问题
        虽然我国现行的各类空间规划在现代化建设和国土保护利用方面都起到了积极的作用，但也存在各自无法解决的问题。各类空间规划划分的管制区种类不尽一致，主体功能区规划和土地利用总体规划划分了4种管制区，前者划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，后者划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区；城乡总体规划划分了3种管制区，分别是建成区、适建区和限建区。各类规划存在空间体系过于庞杂、整体发展的不均衡、规划类别间协调性差、规划错位、越位、缺位突出等问题，造成规划衔接不畅、多头管理并行。
        3基于“多规合一”的国土空间规划体系分析
        3.1加大管控力度
        科学实施“多规合一”规划要抓住当前土地流转的契机，通盘考虑农用地、建设用地、生态用地规划。一方面要对农村建设进行全面限制，严格禁止镇区居民到农村购买宅基地建设新房，防止在基本农田或自留地随意建设配套设施。另一方面要科学规划确定集中居住点的布局和数量。对适宜集中建房的村庄，要冻结零星建房；对不宜集中建房的村庄，可打破区域界限。
        3.2增强人才队伍建设，科学编制“村庄规划”
        ①培训乡镇规划建设人员。

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组织全区乡镇、村相关负责人分批次参与规划培训或异地交流，使基层干部了解村庄规划成效，提高其规划理论水平，培养本地规划力量；②通过购买服务的方式，依托有实力、有经验、有方法、有创新意识、愿投入、肯踏实实干的设计院参与规划编制保障后期跟踪维护水平。
        3.3“项目生成”服务项目策划
        在项目进入审批流程前需要进行项目预评价，“项目生成”提供项目录入，联合预审，意见汇总审定等功能，满足在项目进入审批流程前消除规划用地矛盾的需求，解决项目落地难等问题，提高审批效率，提升政府的行政效能。建设项目策划生成（简称项目生成）是为了项目进入正式审批之前解决项目选址、规划空间协调、项目落地难问题，提高审批效率。所涉及的项目类别包括出让用地、划拨用地、工业用地、一般经营性用地等。以工业用地为例说明如何利用项目生成业务系统进行项目预审。工业用地业务批准经过项目储备和项目生成两个阶段，该类项目来源于各区政府、开发区管委会、新城（基地）指挥部意向、在谈的招商项目，由各级招商项目管理部门对项目进行初审后录入项目储备库，并组织经信、规划、环保等部门开展项目立项审批，由经信部门、规划部门、环保部门等同时进行预审，并将审核意见返回至招商部门，再由招商部门将预审意见及前期相关资料发给国土及规划部门联合编制及下达工业用地出让方案。
        4对“区域—要素”统筹视角下“多规合一”的展望
        “区域—要素”是国土空间规划的整体框架。因此，在未来国土空间的发展方面要增加区域型国土空间与要素型国土空间的传导，一切发展要根据国务院发的文件进行。对于国家及省级单位的国土空间规划来说，要以区域性发展为主，体现国土空间发展的主体性，并大力发展功能区建设，尤其是对于国家级发展项目更要加强国家发展大格局的建设。省级以下的单位不能只注重要素型国土空间规划发展，而要将区域型、要素型国土发展综合起来，做好省级单位与省级以下单位、国家与省级以下单位的区域型国土空间与要素型国土空间发展的衔接工作。
        5国土空间规划类型
        首先是国土空间总体规划。国土空间总体规划属纲领性规划，它类似于现行的主体功能区规划，具有战略性、整体性、约束性和引导性。国土空间总体规划的空间规划分区主要有城镇开发空间规划、农业发展空间规划和生态保护空间规划。其次是国土空间详细规划。国土空间详细规划以总体规划或专项规划为依据，它类似于现行的土地利用总体规划，具有管控性、衔接性。“三条控制线”和“用途管制”在国土空间详细规划中要严格划定和落实。最后是国土空间相关专项规划。国土空间专项规划是基于国土空间总体规划的引导下，针对某一个特定问题而编制的规划，是国土空间详细规划的深入和补充，具有针对性、专一性和微观实用性，如国土整治规划、风景旅游规划等。
        结语
        总之，建立新时期的国土空间规划体系作为中央全面深化改革国家空间治理的重要手段，将完全有别于传统的空间规划体系，也不是简单的“多规合一”，而是对现有空间规划体系的一次重构，是对我国空间规划体系的一次重大改革，将从根本上解决多规矛盾，完全转变围绕经济建设为中心的思想，强调以人为本、人与自然和谐发展的理念，体现国家空间规划的战略性、科学性、协调性，结合国家机构改革和职能转变，重点突出在对空间规划审批、实施、管理、运行等全流程的监督与管控，强化国土空间规划对各地经济发展的指导约束作用，实现治理体系与治理能力现代化。
        参考文献：
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        [2]董祚继，吴次芳，叶艳妹等．“多规合一”的理论与实践［M］．杭州：浙江大学出版社，2017－03：251～268．
        [3]丁成日．城市空间规划———理论与方法和实践［M］．北京：高等教育出版社，2007．
        [4]张鹏程，何华贵，朱江北．“多规合一”规划编制和信息管理平台的开发与应用［M］．北京：电子工业出版社，2017．