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空间规划视角下的城市总体规划改革研究贺仁飞

发表时间：2020/8/6 来源：《基层建设》2020年第10期作者：贺仁飞

[导读] 摘要：随着我国城市化进程不断加快，对城市的总体规划改革创新刻不容缓，必须立足空间总体规划背景下，提出总体规划变革与创新思路。

        华蓝设计（集团）有限公司广西南宁 530011
        摘要：随着我国城市化进程不断加快，对城市的总体规划改革创新刻不容缓，必须立足空间总体规划背景下，提出总体规划变革与创新思路。在城市总体规划方面还存在很多问题，例如：缺乏对城市发展的战略引领作用，对全域空间资源配置管控能力不够，“重技术、轻政策，重编制、轻管理”这些因素都导致城市总体规划成果，无法满足城市发展需要。最重要的就是明确城市总体规划的基本调控职能和决策逻辑，从空间总体规划的角度，提高城市总体规划的质量。
        关键词：空间总体规划视角；城市总体规划；改革路径
        引言
        随着各地区不断改革创新，构建完善的空间总体规划管控体系，为城市建设与发展提供了重要支持，城市总体规划作为宏观调控城市资源配置的重要手段，能够引导城市健康发展，也可以加强对空间资源的合理管控。必须积极发挥总体规划战略引领及空间管控作用，强化编研管理体制，保证总体规划更加科学高效，满足城市创新发展功能，也能够为城市的建设与发展提供重要的总体规划保障。
        1空间总体规划视角下城市总体规划发展的环境现状
        1.1空间总体规划
        从当前城市发展的总体趋势来看，在城市总体规划过程中，必须要注重生态文明建设，完善生态管理工作，为广大市民提供绿色环保的生态环境，只有加强城市居民和管理者的生态保护意识，促进生态文明建设，才能够提高城市总体规划的整体水平，但同样也会增加城市总体规划难度，必须要从城市建设的各个细节入手，对城市空间结构进行合理优化，促进各组织单位沟通协调，保证城市总体规划方案更加科学高效，要与国家宏观区域规划整体发展思路保持一致，使城市总体规划方案能够得到有效落实。
        目的在于对不同空间利益主体的空间关系进行协调，实现空间生产关系顺应空间生产力发展需要的目标，逐步提高城镇化发展的质量。而城乡规划本身就是空间治理的关键过程，当前，中国正面临着从工业驱动向创新驱动、消费驱动的转变，城市空间治理模式也相应面临转型。
        城市总体规划是我国治理能力现代化的综合工具和重要平台，从计划经济时代附属于国民经济计划，到改革开放初期成为城市各项建设的综合部署，再到21世纪初期上升为政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的发展蓝图与公共政策，无不发挥着重大作用。
        1.2城市治理
        城市的健康发展离不开科学高效的城市治理工作，这也给城市管理水平提出了更高要求，科学的城市治理工作，能够对城市建设存在的问题进行全方位的考察与分析，提出相应的治理对策，满足城市全面发展的需要。一定要根据不同部门的职能特点，科学高效规划城市发展的具体任务，保证各个部门及时完成划分的任务。要在提高城市总体规划编制水平的同时，按照总体规划的实际要求来提高城市治理的综合品质。
        2空间理念下城市总体规划方案的解决策略
        2.1强化战略引领能力
        空间总体规划角度下，城市总体规划最重要的目标就是明确城市发展战略定位和城市发展政策。城市总体规划是政策设计安排的关键所在，也是制定总体规划策略，引领城市发展的重要保障。因此，在进行城市总体规划改革的过程中，要明确城市的战略地位，明确城市的发展方向，并在此基础上制定出与之相适应的总体规划纲要，使其成为城市发展和建设的重要纲领，使城市的各项功能得到全面提升，使城市的战略定位得到生产生活配套基础设施的有效支撑，使人口与城市发展相协调，完善战略布局。

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        2.2强化宏观政策导向能力
        总体规划作为城市发展的重要公共政策，最重要的就是将技术成果转化为公共政策。总体规划必须要包括发展与保护、局部与整体、近期与长期、经济与社会之间的内在联系，维护广大人民群众的利益，明确倡导什么、坚持什么，也应该在不同发展道路和策略上做出正确选择，明确民生设施优先、城市运行基础保障优先等重大决策安排。
        总体规划还应该落实目标战略空间布局的意图，对相关行为主体进行科学管理，真正落实公共利益整体利益，否则很容易变成空洞的口号，在城市总体规划改革中，要明确鼓励的内容和发展意志的内容，真正实现公共政策属性的内在要求，最后要明确奖惩措施，对于符合政策要求的要给予鼓励，而对于违反政策要求的则必须严厉惩罚，不同城市在制定总体规划时，都要将节约集约用地作为最基本的要求，如果执行成效好，则可以进行适当的奖励。如果执行效率不高，则要给予严厉的惩罚，真正发挥总体规划的导向功能。
        2.3改革市域城镇体系总体规划
        在空间总体规划体制职能改革之后，城市总体规划改革必须以市域城镇体系规划为中心。人与空间资源合理配置为核心，促进市域空间总体规划水平全面提升。市域空间总体规划的核心职能包括空间资源统筹配置，严格区分空间职能，引导城乡合理布局。所谓市域空间总体规划的重要职责就是确保山、水、林、田、湖、草等基本生态空间底线，满足保护自然生态的要求，还应该对各种自然生态空间进行明确分类，落实保护对象和保护范围，明确主体责任，城市空间总体规划执行成效要以总体规划督查和绩效考核作为重点，避免对自然生态环境造成破坏。控制性详细规划则是注重城市用地的“用途控制+强度控制+边界控制+形态控制”，贯彻落实并深化细化总体规划在发展规模、主导功能布局、重要要素管控等方面的战略意图和要求。在中心城区，淡化传统城市总体规划图的表达，使用“用地结构引导图”和“要素管控图”。
        2.4构建总体规划实施管控的工具体系
        总体规划调控职能，必须要有切实可行的工具作为支撑。在空间总体规划视角下，要将总体规划调控意图嵌入到总体规划管理的各个环节，首先在城市开发边界，必须要明确城市开发边界的管控意图，真正发挥应有的效果，城市边界开发和城市边界增长，最重要的目的不在于画线而是在于将各类主体能够发挥的作用最大化，行政区划界限划分，直接规定政府只能在属地行政区域内行使行政管辖权，在城市开发边界外，城市政府则没有任何权限进行活动。在城市总体规划改革时，还应该明确城市发展备用地，为未来的城市发展预备足够的空间，最重要的目的在于城市总体规划中既要合理控制发展备用地，还要明确具体的应用时机，如果只保留备用地并没有作出相应的规范管理，那么就很容易导致城市备用地调控无法发挥有效作用。保有的自由裁量空间也被抹杀，导致城市备用地无法发挥实质作用。城市总体规划改革还要加强总体规划指标体系的构建，实现引导和控制，也是公共规划实施和管理的重要手段，城市总体规划是城市制定宏观综合总体规划的基础，必须明确总体规划的法定职责，调控职能和政策意图，从政府制定的公共政策角度来看，城市总体规划本质必须要实现城市发展战略引导和刚性管控两个维度目标。
        结语
        城市空间总体规划作为城市总体规划的重要工作内容，对城市未来发展和城市总体规划建设具有重要的意义，无论是城市管理者还是总体规划制定者，都应该积极落实空间的整体统筹和细部安排要求，保障城市建设整体水平全面提升。
        参考文献：
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        [3]苏嵩焘.有关空间规划视角下的城市总体规划改革思考[J].门窗，2019（03）：115-116.
        [4]王新峰.空间规划视角下的城市总体规划改革思考[J].城市建设理论研究（电子版），2018（07）：16.