土地复垦政策在生态文明背景下面临的问题和对策--中国期刊网

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土地复垦政策在生态文明背景下面临的问题和对策

发表时间：2020/8/5 来源：《基层建设》2020年第10期作者：玉飞斌

[导读] 摘要：矿产资源对我国的经济发展和人们生活水平的提高带来了强有力的支持，然而开采完成后的矿山地区土地复垦和生态恢复已经成为阻碍我国生态文明建设的巨大障碍。

        隆安县土地技术服务站广西隆安 532799
        摘要：矿产资源对我国的经济发展和人们生活水平的提高带来了强有力的支持，然而开采完成后的矿山地区土地复垦和生态恢复已经成为阻碍我国生态文明建设的巨大障碍。本文将对矿山地区土地复垦政策实施面临的问题和挑战进行梳理，并给出对应的改善对策。以期对国家生态文明建设提供点滴助力。
        关键词：土地复垦；生态恢复；矿山；
        一、前言
        近些年来，我国基础设施建设如火如荼。随着经济的发展，工业化的推进，人们对于煤、石油等矿石能源的需求不断增加，然而矿产的储藏量是有限的，经过开采后的矿山经常不经过任何特殊处理就被抛弃，这就造成了土地浪费和环境污染。矿产资源在给我们带来巨大的经济建设收益之后，成为了生态破坏和环境污染的源头，这一点大大的限制了我国生态文明的建设和发展。因此矿区的土地复垦和生态修复工作成为矿山后期建设的重要手段，为了实现矿区的经济转型和生态文明建设，土地复垦和生态修复必不可少。我国在1989年发布推行的《土地复垦规定》已经实行了三十余年，在矿山矿场的生态修复上取得了显著的成效，然而仍然存在诸多问题，许多土地复垦工程缺乏科学的指导，地方政策不尽相同，法律法规存在着大大小小的漏洞，需要进一步的发展和完善。据统计，目前我国矿山矿场的土地复垦的覆盖率只有20%左右，远远低于发达国家的土地复垦完成率。随着国家进一步推进生态文明建设的号召，矿区的土地复垦和生态文明建设面临着巨大的压力，我们将对目前土地复垦面临的问题和挑战进行梳理，并给出对应的改善对策，以期对国家生态文明建设提供一定的助力。
        二、土地复垦政策和发展
        1 工矿废弃地对环境影响
        在我国长期的矿业发展中，由于我国巨大的经济体量，因此各类工矿废弃地存量巨大且广泛分布在全国各地。在公路铁路、桥梁、水利工程等众多种类的工程建设，电力、冶金等行业的工业生产和各类矿产资源开发活动中，均会形成大量的取土场、废弃土厂、报废矿坑等土地占用，形成大量的工矿废弃地。尤其是煤炭以及金属矿业开采造成的工矿废弃地占据大多数份额。在我国近些年大力发展基础设施建设的同时，煤矿及金属矿产开采依然处于高强度大规模的粗放式状态，在矿产开采的同时，并未考虑生态环境的影响和恢复，使得矿业开采地区的土地资源和生态环境遭到了严重的破坏。矿业开采造成土地破坏，表现为煤矸石等等废弃物等堆放占地，开采后造成的地表沉陷，以及废渣废气废水等土地污染。矿业开采造成水体破坏，主要表现为矿业开采过程中的废水造成化学污染，不仅污染地表水资源还有地下水资源。同时工矿废弃地还会造成生物多样性破坏，以及开采地的植被破坏以及地貌地形的改变。
        2 土地复垦政策
        为了保障土地复垦和生态重建工作的顺利进行，国家颁布了大量的法律法规。国家颁布实施的土地复垦政策最早是在1989年，经过国务院常务会议的讨论和表决，正式通过了《土地复垦规定》，1989年1月1日正式实施的《土地复垦规定》标志着我国的土地复垦工作正式走上法制道路，规定中首次明确了复垦的定义，并明确了土地复垦的原则，即“谁破坏，谁复垦”。然而在实际执行中，由于缺少有利的监管，以及处罚力度较轻，我国工矿废弃地的复垦工作进行的并不全面，因此在经济建设过程中，造成了许多未经过复垦作业的历史遗留工矿废弃地。2015年，国家出台了《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》来推进遗留废弃地的土地复垦工作推进，首次将历史遗留工矿废弃地与城市新增建设用地挂钩，缓解了土地复垦资金缺乏的问题。2018年建立的自然资源部及下属国土空间生态修复司，成为了管理和监管土地复垦和生态修复工作展开的专业管理机构。
        3 土地复垦发展现状
        随着矿产开采的高速发展，工矿废弃地面积也急剧增加。据统计，仅煤炭开采造成的工矿废弃地已经高达100万公顷，而且依然保持着高速增加的趋势，再加之我国房地产产业的告诉发展，越来越多的农业用地被占用，用来进行农业生产的土地资源越来越少。由于长期以来的粗放式开发，众多的工矿废弃地未能实现复垦和修复，据统计我国工矿废弃地的复垦率仅有20%到25%。由于近期国家对于生态文明建设的大力支持，越来越多的专家学者进行土地复垦相关工作的研究，并取得显著的成就。随着经济的发展，《土地复垦规定》提出的“谁开采，谁复垦”的指导政策已经不再适用于现有的经济形式，相关学者提出了采复一体化的理念，即一边进行开采作业，同时进行土地复垦和生态修复。

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采复一体化理念通过改善的开采技术减轻地面的破坏，并同步进行回填，防止地面沉降等危害的出现，可以实现矿产资源开采和土地复垦同步进行的同时，尽量减少土地复垦的资源消耗。
        随着国家生态文明建设的发展，从最开始单纯的土地复垦发展为现在的土地复垦加生态修复，土地复垦的包含定义已经不仅仅局限于将工矿废弃地恢复会耕地，用以增加耕地面积和农作物产量。针对部分处于人员稀少的偏远地区的工矿废弃地，开始逐步实施地貌重塑这种生态恢复的方法。
        三、土地复垦面临的问题和对策
        1 土地复垦方案编制问题
        土地复垦和生态修复涉及到诸多学科的专业知识，涉及到开采沉陷学、地理学、植物学等。因此土地复垦和生态修复的具体方案设计和开展需要专业的机构和单位进行。仅对土地复垦方案来说，对于工程开展和完成质量具有直接的影响，但是目前我国具有土地复垦方案编制资质的单位不足，从业人员专业知识缺乏，经验不足，很容易对工程质量产生严重的负面影响。国家明确要求土地复垦方案的编制设计需要由具有省级及以上有关部门核发的以上水土保持、生态环境工程等规划设计资质或具有从事土地复垦规划设计业绩的单位承担。但是目前我国土地复垦方案编制单位的资质审查和管理较为混乱，尤其是许多省级单位并未出台相应的资质管理办法，因此造成具有土地复垦方案编制的单位较少且鱼龙混杂。因此，针对具有土地复垦方案编制资质的单位较少且水平不一的情况，各省应该引起高度重视并出台相关的资质管理办法以及审核审查标准。确保土地复垦方案的编制工作由具有相关资质的单位进行，由此保证土地复垦方案的质量和后期的工程施工质量。同时要同步出台相关监管政策，定期或不定期审查各单位土地复垦方案的质量并进行设计单位的业绩审查，建立健全评价和淘汰机制。
        2 土地复垦工程实施问题
        不同于一般的工程，土地复垦和生态修复工程具有长期性、动态性、复杂性等特点。因此在土地复垦工程实施的过程中极易与开采工程、农业种植产生影响，从而影响土地开垦工程的质量或影响工程工期。由于采矿活动具有一定的动态性，这是因为矿产在地下的分布具有不均匀性，且较难实现准确勘探，往往需要在开采过程中同步进行勘探以确定矿产的分布情况。这就为土地复垦工程的实施造成了诸多的不稳定性，因此土地复垦方案的可操作性往往会大打折扣。因此在实际的工程进行中，可以实施分阶段的复垦作业。这样可以避免矿产长期作业的不确定性对土地复垦的影响，同时也能保证采复一体化的原则。土地复垦的阶段确认应该结合开采作业的具体情况确认，针对长期的矿产开采区域，一般可以选取3-5年作为一个复垦阶段。
        3 土地复垦资金问题
        矿业开采等形成的工矿废弃地对地貌影响极大，而且会增加相当数量的建筑物。因此造成土地复垦和生态修复工程的复杂程度较高，因此难度大成本高，需要相关单位投入巨大的人力物力，短期内得不到收益。因此相关单位对于土地复垦的实施积极性很低。目前工矿废弃地的资金支持来源于政府拨款，相对单一且数额有限，针对地方经济不发达、税收较少的地方政府，相关预算有限，难以支持土地复垦工程的开展。针对此类问题，可以在土地复垦领域引入社会资金参与，以此来拓宽用于土地复垦和生态修复的资金来源。
        四、结论与展望
        随着我国基础设施建设如火如荼的开展，形成了越来越多的工矿废弃地，然而我国土地复垦率不足25%，土地复垦中依然存在诸多问题。本文首先对工矿废弃地的危害和我国土地复垦政策的发展进行了介绍，最后针对土地复垦方案编制、土地复垦工程实施、资金来源等问题进行了分析，并提出了一些针对性对策，希望对土地复垦工作的进行提供一些参考。
        参考文献
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        [2]周妍，罗明，周旭，等.工矿废弃地复垦土地跟踪监测方案制定方法与实证研究[J].农业工程学报，2017，33( 12) : 240－248.
        [3]张耿杰.矿区复垦土地质量监测与评价研究[D].北京:中国地质大学( 北京) ，2013.
        [4]中国煤炭学会.煤矿区土地复垦与生态重建学科发展报告[M].北京:中国科学技术出版社，2018.