政府向社会组织购买居家养老服务的运行模式研究

发表时间:2019/8/29   来源:《知识-力量》2019年10月40期   作者:程双桑
[导读] 随着社会分工的扩大化,经济的发展使得家庭结构的小型化。原有依靠子女的传统养老方式难以坚持,因此以社区为依托的社会化居家养老服务供给成为解决养老服务问题的必然选择。在老龄化的背景下,以政府作为居家养老服务的购买者和提供服务的主体难以适应现今的养老事业
(西南大学,重庆 北碚 400715)
摘要:随着社会分工的扩大化,经济的发展使得家庭结构的小型化。原有依靠子女的传统养老方式难以坚持,因此以社区为依托的社会化居家养老服务供给成为解决养老服务问题的必然选择。在老龄化的背景下,以政府作为居家养老服务的购买者和提供服务的主体难以适应现今的养老事业,需要社会组织的参与和市场的运作。政府、社会组织和市场之间的互动关系决定着居家养老服务的质量和效率。通过分析得出,政府向社会组织购买城市社区居家养老服务的最佳运行模式为政府出资,竞标购买,契约协定、制度化管理来提高政府购买公共服务的效率。
关键词:政府购买;运行模式;居家养老服务

 
          一、问题的提出
          政府购买公共服务,简称“政府购买服务”,政府购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量支付费用。[1]政府购买公共服务最先在养老、医疗、社区服务等领域开始,取得了不错效果。
          根据联合国教科文组织规定,一个国家或者一个地区,当60岁以及以上的人口占到总人口比例达到10%或者65岁及以上老年人口占总人口比例的达到7%以上时,则意味着该国家和社区进入了“老龄化社会”。2018年年末,在中国的31个省、自治区、直辖市和现役军人中,60岁及以上人口为2.49亿人。[2]预计到2020年,全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右,占总人口比重提升到17.8%左右;人均寿命到77岁。[3]本文参照该定义指明中国正处于老龄化中,国家相继出台了政策和法规,但是政府单方面的行动难以有效的提高养老服务的效率,必须依靠社会力量的参与和市场化机制的运作。即在政府的倡导、组织、支持和必要的资助下,动员社会力量共同参与社会福利事业的发展,以及开展全方位的社会化服务,以满足日益增长的社会福利需求。
          二、政府购买居家养老服务的理论分析
          政府购买公共服务的研究理论基础主要来源于福利多元化理论和新公共管理理论。福利多元化理论阐明了参与福利服务供给的多元化,强调政府不是社会福利的唯一提供者,其他的社会主体应积极参与到社会福利服务的供给过程中。在政府引导下,发挥自身的资源优势去弥补其他主体的不足,相互合作、优化服务供给。新公共管理理论强调政府向社会组织购买的同时要引入市场机制,让政府从繁文缛节中解放出来,解除规制和分权,促使政府购买合理化。政府将自身部分职能让渡给社会组织的同时鼓励公众参与,加强社会公众对政府购买行为进行监督和评估,以此提高政府购买的绩效。
          三、政府购买居家养老服务的运行模式分析
          2014 年,财政部颁布的《政府购买服务管理办法》指出政府购买服务是把以前政府直接提供的某些公共服务事务或者政府在履行政府职能中需要的服务事项,让社会力量承担,政府根据合同约定向社会力量兑付费用。从居家养老的功能来看,老年人的经济,生活照料、精神慰藉均由外界提供。当养老功能从家庭转向社会,这样就会出现“养老资源的购买”。因而在本文中将政府购买居家养老服务定义为政府和社会组织建立合同契约关系,进行财政性资金转移,通过市场运作,由社会组织提供专业化的养老服务,实现养老资源的社会化,其中社会化强调资源来源的责任性。
          政府购买居家养老服务的模式。首先根据市场化的参与程度可以分为竞争性购买和非竞争性购买两种方式。

竞争性的购买方式通过公开招标方式统一进行,社会组织自由参与竞争。其有利于确保交易公正,提高公共服务的产品质量。非竞争性的购买方式属于政府的委托经营,主要是为了弥补承接主体的不足以及减少竞争成本和运营过程中的风险。但是这种方式会造成资源的垄断和抑制了市场主体的积极性,除此之外,此种方式的承接主体可能会由于没有竞争对手滋生组织惰性,没有前进的动力,从而导致提供居家养老服务的质量和效率低下。其次,根据购买主体和承接客体之间的关系可以分为独立性和依赖性的两种方式。一般情况下,政府购买可以将政府和社会组织之间的关系可以界定为独立性的关系,因为承接主体是独立的法人组织,能够自主经营、约束和参与市场运作。但是,有时为了减少风险和没有合适的承接主体,政府会出资培育专门承接政府职能和政府社会公共管理事务的社会组织,这时的主客体之间的关系体现为依赖性。因为在经济上依赖于政府,组织的发展和管理在很大的程度上受到政府的管理和控制,无形当中也增加了政府的人力和管理成本。这种方式与政府购买的初衷背道而驰,因参与主体的单一,会使得养老服务质量和效率下降。
          四、结论和建议
          (一)政府在购买居家养老服务的过程中,要发挥着主导作用。众所周知,居家养老服务属于公共服务的范畴,政府是提供公共服务的重要主体和社会管理的第一主体,只有良好的社会管理才能营造良好的社会秩序,提供良好的服务。这就表示了政府在公共服务领域的主导地位,而政府的主导地位主要表现为统筹社会养老资源以及制定政策规划,投入资金以及培育市场等。
          (二)加强制度化建设,推动居家养老服务可持续、稳定的发展。制度化可推动购买行为程序化、规范化,有章可循。政府需要制定和完善政府购买公共服务的法律法规和规范性文件,其中应包括了购买主体的资格条件、购买的具体内容、购买对象、资金来源、采购的方式的是适用条件、合同的制定以及评估和监督等问题。促使政府成为一个公共利益的忠实维护者和精明的购买者。[4]
          (三)建立政府和社会的合作关系,创新社会的管理机制。政府和社会组织构建合作伙伴关系,主要取决于双方的资源优势和条件。政府“居庙堂之高”,似于“天线”,难以察觉社会公众的需要。社会组织产生于社会,贴近公民,在提供服务方面更具有靶向性和精准性,似于“地线”。政府和社会进行合作能有效地促使国家政策的落地,实现公众利益的最大化。建立信息公开制度,加强政府的公信力以及完善“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与,法治保障”的治理格局,提高政府的社会治理能力。
参考文献
[1]中国政府采购网.关于推进政府购买公共服务的实施意见.[EB/OL].[2019-04-25].http://www.ccgp.gov.cn/gpsr/dfgz/201710/t20171017_8998843.htm
[2]资料来源:国家数字统计局
[3]国务院.《中国老龄事业发展“十三五”规划》[EB/OL].[2019-04-25].http://www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5181078.htm
[4]张国平.地方政府购买居家养老服务的模式研究:基于三个典型案例的比较[J].西北人口,2012(6):74-78.
[5]高海峰.浅析新型养老服务模式的建设与发展--以兰州市城关区“虚拟养老院”为例[J].学理论,2015(5):40-42.
[6]马贵侠,叶士华.政府购买居家养老服务的地方性实践:成效、挑战与展望[J].山东社会科学,2015(7):125-130.
[7]章晓懿.政府购买养老服务模式研究:基于与民间组织合作的视角[J].中国行政管理,2012(12):48-51.

作者简介:程双桑(1996-),女,苗族,贵州榕江人,在读研究生,行政管理专业,单位:西南大学政治与公共管理学院,研究方向:城市与社区治理。
 
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