浅论主权债务违约

发表时间:2019/8/29   来源:《知识-力量》2019年10月40期   作者:周丽娜
[导读] 20世纪90年代以来,频繁爆发的主权债务危机严重影响了世界经济的健康发展和金融稳定。这也使得国际社会对主权债务违约问题给予特别关注。如何预防主权债务危机的发生和国际组织的危机解决方式成为理论界一直关注的焦点。目前,中国政府和投资者的债权人地位使得研究主权债务违约情形有重要的理论和实践意义。
(国际关系学院,北京 100091)
摘要:20世纪90年代以来,频繁爆发的主权债务危机严重影响了世界经济的健康发展和金融稳定。这也使得国际社会对主权债务违约问题给予特别关注。如何预防主权债务危机的发生和国际组织的危机解决方式成为理论界一直关注的焦点。目前,中国政府和投资者的债权人地位使得研究主权债务违约情形有重要的理论和实践意义。
关键词:主权债务违约;债务重组;秃鹫基金;集体行动条款

 
            1.概念及界定:
            主权债务,就是一国政府及其授权机构凭借国家信用保证偿还而发行的债券。本文所指主权债务是指狭义的,即显性的、直接的、中央政府债券。当因为在某一个集中时期而发生大量因不能按时还本付息的债务危机时,就有可能形成主权债务违约情况。
            1.1 背景介绍
            历史上的主权债务违约大多发生在经济体量比较小的亚非拉国家,很难引起全球经济的系统性风险。但20世纪80年代后由于国际金融市场的发展以及新兴经济体发展和不发达国家发展经济的需要,主权债券成为各国政府主要融资方式。多次发生的主权债务危机,主要是2008年欧洲债务危机所引起的发达国家主权债务违约,多次冲击国际金融体系的稳定。确保违约主权债券及时有序重组成为整个国际金融体系的重点问题,而债务重组的主要难题是如何克服部分债权人的坚持抗衡。
            1.2 事件分析
            上世纪90年代,Elliott拒绝了秘鲁提出的债务重组方案,将该国政府上诉到适用纽约州法律的纽约州法院,运用“平等清偿”(Pari passu)条款来进行主张,获得扣押及冻结目标国财产权的权利。Elliott于2000年最终胜诉并获得5800万美元的赔偿金。而希腊在2012年4月重组方案实施后便全额清偿了抵制重组债权人持有的主权债券,其中大部分债券为“秃鹫基金”所有。
            1.2.1“秃鹫基金”
            美国”Brady plan”的出现,使得二级债券市场开始逐渐活跃起来,主权人的扩散使得债务重组变得更加困难,而伺机而动期待已久的”秃鹫基金”开始密谋在二级市场大量收购折价证券,待其真正出现债务违约,便可肆意蚕食“尸肉”。
            另一个原因还在于国家主权豁免权立法的变化,按照“平等主体之间无管辖权”的法律格言以及国际习惯,国家及财产拥有绝对豁免权。但后来在实际操作中对该原则的解释出现了分歧,现在大多数国家则承认相对豁免权,即国家的行政权有绝对豁免,而国家的基于私法的商业行为则不享有豁免权。基于此,“秃鹫基金”便可以主权债务问题在法庭上起诉目标国家,而目标国家基于海外资产被扣押无法有效清偿、为保证国内重组程序顺利进行以及防止国际声誉受破坏的考虑,最终往往会选择屈服。
            1.2.2合同约束
            主要采用集体行动条款。集体行动条款它允许一般为未偿还本金额的75%的特定多数债权人修改债券的债务条款,以约束少数钉子户从而使债务重组成为可能。为更有效解决集体行动问题,这种机制目前经历了三次演变。在第三代集体行动条款中,持有75%要重组的所有系列债券的门槛大大阻碍了少数人执意诉讼的可能。由于修改法律框架招致很多国家对其干扰主权的担忧,而无法得到具体实施。是IMF在2003 年决定支持以合同为基础的主权债务重组机制,就是在国际主权债券合约中使用集体行动条款(collective action clauses CACs)。IMF规定只限于以外国法为管辖法律的债券,即国际主权债券,这是为了解决道德风险。

其次,集体行动条款只适用于一个系列的债券(series-by-series),限制该系列内少数人抵制重组。
            2.国际组织行动
            2.1 重债穷国倡议(HIPC initiative)
            HIPC是1996年由国际货币基金组织和世界银行发起的,旨在使负债最重的且满足一定收入负债标准的贫穷国家,其外债负担降低到可持续的水平。2005年,HIPC得到了多边减债动议(MDRI)的补充,加上非洲发展基金(AfDF)将为符合HIPC条件的国家100%减免债务。2007年,美洲开发银行(IaDB)还决定向五个重债穷国提出额外债务减免。
            2.2主权债务重组机制(SDRM)
            由IMF提出的SDRM会为债务国提供一些法律保护。在没有违约情形下可以向IMF请求对债权人一定时限的暂停清偿,在和债权人友好协商且国际社会密切合作的情况下实现债务重组,同时IMF鼓励借款人向债务国提供借款帮助其实现债务重建,且包含“大多数条款”来遏制少数人的行动。但由于其力量和管辖权限的有限,一些少数人难免会寻求“对债权人友好”的法庭去审判,同时融资的困境也是这些重债国家所面临的问题。
            2.3 巴黎俱乐部(Paris club)
            巴黎俱乐部是由19个成员国组成的非正式官方债权人组织,为解决陷入债务泥潭的债务国债务问题而积极献策,而由于其缺乏强制性的法律效力而仅仅停留在道德劝说的阶段,影响十分有限。
            3.评价
            在主权债务法律规制方面,它不像公司破产重组能够得到国内破产法的规制和救济,现在国际尚无统一的国际破产法和相应破产法庭,这就造成主权债务违约后难以得到及时、有效、有序的重组和救济。而IMF考虑采用一种法律框架来规避少数人起诉,但不仅需要修改基金组织协定,而且因为担心建立这种框架会损害成员国主权而没有得到足够的支持,不得不主要依靠契约来商定。从各国立法和实践来看,执行豁免例外要比管辖豁免例外的条件更为严格和苛刻,因此执行豁免也被称为保护国家财产的最后一道堡垒。总的来说,增强经济实力,提高信用实力是避免成为“秃鹫基金”猎物的主要措施,购买主权CDS规避也是一种不错的选择。另一方面,国际社会还用考虑人道主义原则对重债穷国予以援助,世界发展的和平稳定需要各国及各世界组织来积极倡导和维护。
参考文献
[1]朱奕明.主权债务危机的法律问题分析[D].上海师范大学,2017.
[2]刘通.从主权债务违约诉讼看同权条款[J].清华金融评论,2015(08):101-105.
[3]侯玉洁,王鑫.关于主权债务违约事件的研究[J].北方经贸,2014(05):165.
[4]拉美(墨西哥1982、阿根廷2001)、亚洲(巴基斯坦1998)、欧洲(俄国1998、希腊2010、乌克兰2013)和非洲(莫桑比克2017)多次发生债务危机。
[5]邵沙平主编《国际法》,中国人民大学出版社(2007),149.
[6]第一代集体行动条款为单系列(series-by-series voting),第二代为跨系列双向集合投票(double limb aggregated voting),第三代则是跨系列单一集合投票(single limbaggregated voting)。
[7]在债务减免方面,“重债穷国倡议”已基本完成。在符合条件或可能符合条件的39个国家中,共有36国在“重债穷国倡议”的债务减免中获益。载于《世界基金组织2018年年报》,第53页。
[8]在事前违约案例中,基于市场的合同的重组方法在克服集体行动问题方面的效力越来越差,可以考虑提高合同框架的有效性,包括通过在国际主权债券中引入更强的加总条款,同时考量债权人之间的公平性问题.载于《世界基金组织2014年年报》第39页.
[9]杨玲:《论国际商事仲裁裁决执行中的国家豁免》,《当代法学》2012第5期,141.
 
 
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