业主权利维护的行政法保障探究

发表时间:2019/8/29   来源:《知识-力量》2019年10月40期   作者:楼宇帆
[导读] 随着我国商品化住宅的发展,小区业主与房地产开发商、政府之间的纠纷和矛盾逐渐增多。小区业主对于实现业主自治权以及自身其他权利维护的愿望和诉求越来越强烈,目前的行政法规并未对此作出完善的规定,同时业主委员会的地位尴尬,导致维权现象纷乱。笔者通过分析业主维权的本质与特性,探究对业主权利维护在行政法上保障的方式。
(四川大学,四川 成都 610207)
摘要:随着我国商品化住宅的发展,小区业主与房地产开发商、政府之间的纠纷和矛盾逐渐增多。小区业主对于实现业主自治权以及自身其他权利维护的愿望和诉求越来越强烈,目前的行政法规并未对此作出完善的规定,同时业主委员会的地位尴尬,导致维权现象纷乱。笔者通过分析业主维权的本质与特性,探究对业主权利维护在行政法上保障的方式。
关键词:业主自治权;业主委员会;物业管理条例

 
          一、业主权利来源与现状
          随着我国住房体制的改革,城市化的迅速发展,住宅商品化的程度也越来越高,无数的商品化住宅以“社区”为单位在城市中间兴起。作为小区“业主”而存在的群体范围不断扩大,同时伴随着国家法治的发展,小区业主对所有权及相关权利的主张以及对自我管理的要求使得政府、房地产开发商、居民之间的纠纷与矛盾逐渐增加。因此,厘清三者之间的法律关系与权利问题,对于优化完善相关制度来解决基层矛盾,增强居民自治,实现社会和谐有重要作用。
          (一)业主权利的内容
          业主权利的内容笼统地可以概括为业主的自治权。所谓业主自治,是指在物业管理区域内的全体业主,基于建筑物区分所有权,依据法律、法规的规定,通过民主的程序建立自治组织、确立自治规范、自主决定本小区范围内的公共物业事项的一种基层治理模式。有学者将业主自治权划分为“建筑物区分所有权(物权)”、社区自治权、公民权三类。物权上的纠纷集中于业主对共有部分的矛盾,一般基于物权法上的相关规定可以解决。而与行政法关系十分密切的则是社区自治权和公民权,这两种权利虽有区别,但实质上关系密不可分。社区自治权主要体现在业主委员会的成立运作以及与物业公司的关系上,尤其是与物业公司的关系是一直以来业主权利纠纷的重灾区。至于业主参加业主大会进行建议、表决、选举与被选举、监督等行为,既是自治行为也涵盖了公民权的内容。
          (二)业主委员会的局限
          根据国务院《物业管理条例》和《中华人民共和国民法通则》的相关规定,业主大会是作为物业管理区域的共有财产管理决策机构而存在。《物业管理条例》第十五条第1款规定:“业主委员会是业主大会的执行机构”。基于这一规定,业主委员会“执行机构说”成为我国司法实务的通说。该种模式类似于企业治理中股东大会与董事会的关系,业主委员会由业主大会产生,实质上也就是由业主产生,对业主负责,受业主监督。
          然而作为业主自治的机构,业主委员会有其局限性。《物业管理条例》第十六条规定,“业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案”。而几乎所有重大事项都需要到相关部门备案,并且还需要得到居委会的“支持”,否则便无法完成,由于诸多职能的重复以及权力的受制,业主委员会存在隶属于居委会的“行政化”现象。此外,业主委员会并不具有法人资格,即不具有民事法律主体地位以及诉讼主体资格,这直接导致了当业主通过业主委员会进行维权时,维权行为在法律上没有能够承受权利和义务的责任主体。以至于有调查发现,甘肃省兰州市、酒泉市、金昌市等地,很多居民小区已经建成并投入使用多年,但都是没有成立业主委员会。业主委员会作为小区业主代议机构虽是行政法规规定,最终沦为一纸空文。
          二、业主维权的抗争结构
          (一)业主维权的困境
          当前业主维权所遭遇的困难主要在两方面,一方面是制度的阻碍,主要来源于业主委员会法律主体地位的不明确;另一方面是非制度的瓦解,这是基于目前业主群体大部分为中产阶级,主要就业领域有不少体制内的正规部门,受到了国家的严格控制,对于国家权力的介入业主往往无能为力,“维权运动的申诉对象非常善于抬高业主行动的法律/政治风险,以此阻碍市民的组织化行动。”而在市场领域,少数开发商还存在使用非法手段威胁、伤害业主人身安全的事件。这样的困境的存在是政府、市场、社会三方权力结构不平衡、不对等的体现,其中权力水平较高的两方政府和市场之间又呈现出相互依附的趋势,制度的不完善导致社会权力无法伸展,原子化的社会个体所产生的社会资源的零散性又使得社会资源无法集中进行配置来解决相应的问题。
          (二)维权抗争根源上的软弱性
          其实当代中国城市业主的维权抗争存在政治机会,如行政系统内部的缝隙、政府对大众媒体管控的逐步放松、中央政府对集体抗争行动的适当容忍度等等。政府对于维权抗争的行动无非是在妥协与压制之间进行平衡,业主维权不可避免的会遇到来自地方上的压力,只要内容和程序正当,将影响力扩大至中央,那么中央政府为维护政权的合法性,避免过度压制,会调整态度,从而部分达到维权的目的。这是一种基于中国政治系统的纵向分割结构产生理想化的实现方式,然而依旧需要借由政府来裁决,这也就暴露出了业主维权抗争根源上的软弱性。
          一位广东业主维权联谊会的领袖在访谈中说:“我维权多年,最怕陷入一个泥潭,那就是变成跟政府斗。开发商很聪明,使了很多办法让我们斗来斗去都在斗政府。现在我很想告诉我的同行,千万不要斗政府。我也希望让政府看到我有用,知道我能帮上(政府的)忙,然后来拉我一把。我原以为,维权的人,不厉害点,不足以维权。现在看来,像马丁·路德金搞非暴力也行。业主维权,是搞不过政府的。我们要出声,就得有人牺牲,我不希望(牺牲的)是我。

……”这也表明了这些抗争者其实拥有的只是规则意识而不是权利意识。他们明白有哪些权利是被赋予的,也明白什么样形式的抗争是在国家和法律的允许范围之内,尽管他们打出了权利的旗号,但那仅仅只是诉求于国家来赋予权利,而不是在提出一些新的权利。反而他们会不断修正自己的诉求以求不逾越规则的边界。尽管有的时候政府如临大敌,认为抗争组织属于“社会不稳定因素”,但抗争者的根源上的规则性,是他们软弱的地方,同时也意味着他们不会对既有规则的合法性提出为威胁和挑战。
          当代中国城市业主的构成以中产阶级为主,大多具备专业的知识和一定的法律素养,并且房屋产权的私有化使得业主群体比工人和农民群体在行使权利与维护权利上更具有积极性。然而也正是因为并非“困难群体”(如下岗工人、农民工等),维权的业主很难获得从政治文件精神中的支持,在加上其根源的规则性,导致戴着镣铐跳舞,维权之路屡屡受挫困难重重。中产阶级业主维权这种倚仗高阶规则的权威,要求低阶规则制定者兑现国家既已赋予的权利的方式,最终还是将主导权交给了国家。因此要解决业主维权的困境,让居民自治更良性地发展完善,必须得到来自行政法的保障。
          三、业主权利的行政法保障
          (一)行政法保障的不足之处
          业主自治在立法上存在不足之处。国务院虽然在出台了《物业管理条例》后,又颁布了一些行政法规和部门规章,其中也对业主自治问题做了一些规定。但是我国现行的关于业主自治管理的规范全部是国务院或各部委以及地方政府制定的行政法规、规章,没有一部是以基本法律形式出现的,而且没有专门针对业主自治的法律,这导致关于业主自治没有一个完整的法律框架,当维权者诉诸“高阶规则”来实现应有权利的时候,“高阶规则”缺位,无从寻找。而现行的物业管理行政法规中关于业主大会选举的规则和程序又过于笼统和模糊,一旦政府行政主管部门指导或监督不当,业主享有的自治权将无法得到保护。
          自治组织的运行不畅。首先就是业主委员会法律地位的不明确,这导致在司法领域无法得到明确统一的结果,有的地方业主委员会作为原告起诉得到了支持,而有的地方则被驳回。其次,业主大会的职权履行难度大。根据《物业管理条例》第十二条规定,社区内的公共事务由所有业主组成的业主大会共同决定,业主人数(或占建筑面积)要求在半数以上,涉及到筹集和使用专项维修资金、改建、重建建筑物及其附属设施时,人数(或占建筑面积)要超过三分之二。而小区业主呈现原子化的零散状态,各自生活节奏和时间不同,召集业主大会的难度很大,三分之二的表决通过使得对重大事务的决策门槛变高。第三,即使经由业主大会决议通过,《物业管理条例》也有相应的业主大会决议对业主具有约束力的规定,但是在实践中,对于不履行不遵守业主大会决议的业主无法追究相应的责任,由于缺乏相应法律的保障,部分自治意识较弱的业主对于决议的施行产生了极大的阻力。
          缺少救济渠道。当业主发现权利被侵害后首先会寻求业主委员会来进行维权,当业主委员会维权面临重重阻碍后,业主可能借以维权救济的渠道几乎没有。此外,当业主委员会的产生本身不合程序或者侵犯了业主的权利时,也没有任何可以借以监督的办法。
          (二)行政法保障的制度建议
          社区作为一个较小的社会单位,居于行政区划之下,又比之家庭较大,其性质决定了对于这样的群体,既不能按照政府统一管理来行政化,也不能当做家庭空间完全放任。业主自治是需要实现和保障的,同时政府不能袖手旁观。有权利必须得有救济,业主的自治权的存在必然要求有相应的救济。那么究竟政府应当以什么样的身份介入呢?笔者认为,政府更适合做一个监督者而不是裁判者。
          政府若是作为裁判者而存在,其本质就是滞后的,只有在纠纷矛盾发生之时,才能发挥其作用,业主自治并不意味着完全交由业主群体来进行,由于业主群体的零散性将会导致效率的低下。而裁判者也将导致政治权力的过于深入,本应当到街道办事处为止的行政权力,将会渗透到社会的各个角落。
          作为监督者的政府最主要的功能是在完善《物业管理条例》的基础上,督促业主大会、业主委员会职能的实现,同时监督业主委员会的权力滥用行为(该种监督并非亲自监督,应当建立在接受民情民意反馈的基础上间接监督)。因此,如何进行行政法上的保障非常明显,首先应当明确业主委员会的法律地位,赋予其相应的社会团体地位,让其能够单独作为诉讼主体来承担法律上的权利义务。同时,对业主委员会成为相应社会团体的要求进行细化,诸如人数、范围、独立财产等等,对业主大会的召开、流程以及业主委员会的选举和组成赋予明确的标准和条件。其次,则是畅通业主向上寻求政府帮助的舆情反映通道,建立专门部门来负责管理,及时给予反馈。这样一方面既能落实国家的法律法规政策,又使得业主权利受到侵害时有合法有序的渠道进行维护。
参考文献
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[5]吴镝.从行政法角度浅议业主委员会的法律地位[J].法制与社会,2009(01):346.
[6]陈映芳.行动力与制度限制:都市运动中的中产阶层[J].社会学研究.2006(04).
[7]庄文嘉.跨越国家赋予的权利?对广州市业主抗争的个案研究[J].社会,2011,31(03):88-113.

作者简介:楼宇帆(1994.10-),男,浙江省杭州人,四川省成都市四川大学法律硕士(法学)专业,研究生。
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