食品安全风险防控公众参与法律机制运行现状与完善 ——以社会共治为视角

发表时间:2019/8/8   来源:《知识-力量》2019年9月37期   作者:谭雯婕
[导读] 公众参与食品安全社会共治是控制风险的重要环节。目前我国尚未形成完善的食品安全公众参与法律机制,已构建的信息公开制度、公众举报制度初见成效,但机制运行中存在公众参与层级低、缺乏信息反馈机制等问题。

(四川大学,四川 成都 610207

摘要:公众参与食品安全社会共治是控制风险的重要环节。目前我国尚未形成完善的食品安全公众参与法律机制,已构建的信息公开制度、公众举报制度初见成效,但机制运行中存在公众参与层级低、缺乏信息反馈机制等问题。

关键词:食品安全;风险防控;公众参与;法律机制;完善

 


1.前言

食品安全社会共治指政府、企业、社会组织、公民等不同主体共同参与食品安全风险防控,否认政府的绝对权威性,强调多元主体参与。在社会共治视角下,公众是食品安全风险防控的重要主体,引入公众能形成政府监管与公众参与互动的良性治理模式,利于解决食品安全问题。

2.社会共治视角下公众参与食品安全风险防控的必要性

2.1 体现食品安全社会共治

王名教授指出:社会共治是在公共管理理论和实践中建立起来的一个新的范畴,一种新的模式和机制,本质上说,是在依法治国方略的指引下,基于法治路径的社会共同治理,是我国实践中形成的制度创新。在社会共治理论中,公众主要通过信息获取、意见表达、政府与公众互动等方式进行食品安全风险防控。食品安全具有鲜明的公共属性,进行食品安全风险防控必须站在政治、经济和社会发展的高度,听取群众意见与建议,把公众参与置于食品安全风险防控的法定程序中并予以规范化。

2.2 弥补政府风险防控不足

政府作为防控食品风险的主导力量常发生“政府失灵”的现象,公众参与可弥补政府风险防控的不足。

首先,公众是食品安全风险防控的直接动力。一般而言,若某一主体能从风险防控中获得更多利益,那么他就有更强的参与动力。食品消费存在于大众的日常开销中,公众作为最直接的利益相关者,有最强的参与食品安全风险防控的动力。

其次,公众数量庞大,能随时与食品接触,是食品安全问题的第一手信息获得者,能弥补政府信息获取不足的缺陷。政府在日常监管中,不可避免地会因为执法人员不足等原因不能第一时间获取与食品安全信息相关的第一手信息。因此,公众可以通过意见表达、举报、揭发等形式向政府反馈信息,使食品安全问题得到更有效的解决。

2.3 影响生产经营者的决策和行为

公众与食品生产经营者之间存在这样一种现象:公众对食品安全问题越退让,生产经营者就会越放纵;反之,公众对食品安全问题表现积极而坚决,那么生产经营者就会开始退缩。

由此看出,食品生产商惧怕“难缠”的消费者。面对食品安全侵权行为,消费者通常有两个选择路径,一是法律途径,将问题食品的生产经营者诉至法院,使其承担财产损失与名誉损失;二是非法律途径,通过揭发检举等行为向政府、新闻媒体、社会组织等举报、投诉与曝光,使其面临舆论压力迫使其规范生产经营行为。若每个公众在面对食品安全侵权行为时都能坚定而强势,必定会促使生产经营者重视履行社会责任,平衡消费者与企业利益的关系,从而影响其决策和行为,鞭策其提供符合规定的食品,减少食品安全问题的发生。

3.我国食品安全风险防控公众参与法律机制运行中的障碍

目前我国尚未形成完善的食品安全公众参与法律机制,对于公众参与法律机制的构建正在不断探索之中。目前基本形成以《食品安全法》为基本法律,以《农产品质量安全法》《产品质量法》等为主体,以各地地方的政府规章、司法解释为补充的食品安全法律法规体系。实践中,公众参与食品安全风险防控法律机制在运行中仍存在以下不足。

3.1 公众参与层级较低

目前,公众参与食品安全风险防控不充分,参与层级偏低。公众参与三阶段理论认为,信息是决策的基础,信息需要进行传递,基于信息传递的深度可将公众参与可以分为信息公开、意见表达与信息反馈三个阶段。信息公开是公众参与的前提,没有信息公开就没有公众参与;意见表达是公众参与的推进;信息反馈是公众参与的保障。

3.2 公众参与的代表性不足

一个事件中,利害关系人参与的机会与参与代表性呈正相关。相较于专家而言,普通公众参与食品安全风险防控的热情往往更低。据统计,2011年卫生部公布了100余项标准的制修订计划,但在征求意见阶段公众反应偏冷淡,引起舆论关注的只有乳品新国家标准等寥寥几项,大部分食品安全标准的征求意见关注度偏低,可见普通公众参与的缺失。相反,专家对于食品安全问题有更强的表达意愿。如在2011年关于茶叶污染物监测标准的审评委员会主任会议上,因专家对已通过撤销稀土限量的标准提出异议,分委会随之进行复议。

政府不仅需要提升自身素质完善监管体制,更重要的是确保各主体参与到食品安全事件中的代表性。只有在公众参与权得到充分发挥的情况下,食品安全问题才能从根本上得到解决。

3.3 公众参与信息反馈机制缺乏

在公众参与食品安全风险防控的过程中,公众、专家与政府部门应当是互动关系,信息应实现双向沟通。然而事实是,以乳品新国标制定情况为例,在立项阶段,卫生部未明确需清理的标准目录;公众的意见在起草过程中亦未得到参考;审查标准时,未对修改专家意见进行情况说明;最后标准公布阶段,卫生部仅在官网上发布《乳品标准问答》,却未解释和说明消费者和专家提出的疑虑。在乳品标准制定的各阶段存在的问题,综合导致公众对于最终公布的乳品标准存在很大质疑,反应了目前我国食品安全领域公众参与的信息反馈机制的缺失现象。

4.我国食品安全风险防控法律机制的完善

4.1 树立食品安全社会共治理念

“理念”是指人们具有的由一定的世界观所决定的最一般、最基本的观念、思想倾向和价值追求等。在食品安全风险防控领域,树立正确的理念有事半功倍之效。

一是安全理念。进行食品安全风险防控的首要任务是在参与社会共治的主体中树立安全监督、安全生产、安全参与的意识与理念。食品安全的重要性不言而喻,将安全理念贯穿食品安全风险防控的立法、执法与司法过程的始终就显得尤为重要。

二是公众参与理念。联合国粮农组织和世界卫生组织在《保障食品的安全和质量:强化食品控制体制指南》中强调当政府部门做出与食品控制体系相关的决定时需要考虑到公众的意见。政府对食品安全进行总负责,企业对食品安全进行首负责。因此,需要将公众参与作为一个原则,一种理念指导食品安全风险防控。

三是社会公共利益理念。不同主体追求不同利益,利益主体的多元化导致利益的多元化。随着经济与社会的不断发展,我国利益格局正在发生着微妙的变化,旧的利益群体逐步瓦解,新的利益群体正在不断聚合。由于食品安全关乎生命健康,属于社会公共利益范畴,与每个人都有不可分割的联系,同时考虑到利益主体的多元化,在实施食品安全风险防控时,需要树立社会公共利益理念,兼顾各方主体的不同利益。

4.2 引入软法促进公众参与制度化

在食品安全风险防控领域,公众参与需要制度化。实现这一目标,不仅需要树立社会共治理念,完善食品安全风险防控公众参与的相关制度,还需引入软法进行风险防控。

4.2.1 选择软法之原因

软法是不具有强制约束力,具有指引性的,有别于传统法律、道德、习俗的规范。目前,可视为软法的规范有《食品安全风险交流技术指南》、《联邦食药局关于风险交流的战略规划》及《当烹饪引起风暴》。与软法相对应的硬法是具有强制约束力的传统意义上的法律规范。由于硬法的制定、修改与实施具有严格的程序要求,法律往往呈现滞后性的特征,适用具有局限性,因此硬法在公众参与制度化的过程中会显得力不从心。软法呈现的制定主体多元化、实施不依赖国家强制力的特点,正好契合公众参与制度化需要多元主体提供的非强制性指引规范的需求,因而引入软法显得尤为重要。

4.2.2 公众参与软法构建的基本维度

软法制定主体是多元的,政府、学术机构、学者都能提供公众参与的指导性规范。不同的制定主体所代表的社会利益不同,必然会导致提供的主题、重点、内容、风格千差万别。因此,若能对公众参与软法构建的基本维度形成共识,必将促进公众参与的制度化进程,可从以下角度展开。

首先,明确公众参与的基本概念。国内外关于公众参与的指引性规范,都会对公众参与下定义,并指出其在食品安全风险防控中的地位和意义。鉴于公众参与主体的多样性,面对众多受教育程度不一致、思想观念存在差异的主体,公众参与软法的制定首先应用通俗易懂的语言明确公众参与的基本概念与意义,以便普通大众遵守。

其次,公众参与的渠道和方式。基于软法制定主体多元化的特点,不同主体在制定软法时必定会更多规范与自身行业相关的规定,也对于本领域内的公众参与的渠道与方式有更多的了解,因此在软法制定过程中,应对于公众参与的渠道与方式进行叙述。

最后,公众参与的典型事例和评价。案例研究是对公众参与状况最直观最便捷的方式。它可以界定或独立分析个别情况,收集有关情况的相关资料,并提供调研结果的方式,使研究者能更加全面地了解公众参与的具体情况。

4.3 完善信息反馈机制

在缺乏监督机制的情况下,涉及利益分配的权利行使中缺少了利益相关者的反馈,将会导致既无效率、更不公平的垄断。如果重要的食品安全信息被束之高阁,不能被公众知晓,那么食品安全信息就会变成被发布者任意操控的私人信息。行政部门易与企业相互勾结,实施违法行为损害公众合法利益。公众作为信息接收最不顺畅的一方,极易因错误信息而进行不当决定。

由此,健全信息反馈机制是食品安全风险防控的重点工作。政府对公众进行信息反馈,可以通过以下渠道进行:一是将公众纳入行政执法之中。政府在行政执法过程之中,可以借鉴日本食品安全监督员制度,选择独立于政府与企业的第三方作为代表,参与到行政执法之中。公众在执法过程中的主要职能是监督政府执法行为、对食品安全风险信息的发布情况进行评价,并及时将信息反馈给公众。二是向公众提供风险信息交流的平台,如通过电视、广播、微信、微博等开展食品安全风险信息交流活动,公众可以通过微信、微博等社交媒体与企业、政府进行互动。

5.结语

食品安全问题涉及面广,影响力深。解决复杂的食品安全问题,政府和社会不能分而治之,应共同应对,实现社会共治。针对目前公众参与食品安全风险防控出现的障碍,需要不断完善食品安全风险防控公众参与的法律机制,使公众参与权落到实处。政府、企业、社会组织及公众要树立社会共治理念;同时,引入软法促进公众参与的制度化,并完善相关配套措施,使食品安全风险防控公众参与法律机制不断完善。


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作者简介:谭雯婕(1995.07-),女,四川省成都人,成都市双流区四川大学法律专业,硕士研究生。


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