论我国民事诉讼先行调解制度

发表时间:2019/6/13   来源:《知识-力量》2019年9月30期   作者:周世民
[导读] 民事诉讼调解制度是民事诉讼制度的重要组成部分。我国立案登记制虽然确立了对案件的形式审查,但依然存在“登记”与“立案”的不同步,2012年民事诉讼法确定了先行调解制度,许多法院在正式立案前都前置了调解的“过程”,外加社会纠纷增加导致案件量增多、人民法院案多人少
(四川大学,四川 成都 610207)
摘要:民事诉讼调解制度是民事诉讼制度的重要组成部分。我国立案登记制虽然确立了对案件的形式审查,但依然存在“登记”与“立案”的不同步,2012年民事诉讼法确定了先行调解制度,许多法院在正式立案前都前置了调解的“过程”,外加社会纠纷增加导致案件量增多、人民法院案多人少、当事人滥用诉权等问题,引发了对“诉权”的讨论。要合理平衡法院的案件量与当事人“诉权”之间的关系,建立统一规范的调解前置制度,就应当进行调解前置的案件适用范围、调解组织和人员,并规范完善调解程序、司法确认程序等相关配套措施,并引入监督机制进而构建起民事纠纷调解前置的法定化程序。
关键词:先行调解制度;诉权;立案监督

 
          1 先行调解制度概述
          先行调解制度是我国 2012 年对民事诉讼法进行修改时新增加的一项程序,该程序规定在《民事诉讼法》第 122 条中,同时2016 年颁布的最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(一下简称《改革意见》),要求有条件的基层人民法院探索建立调解前置程序。先行调解制度已经正式确立为我国民事诉讼程序的机制,进一步完善了我国法院司法调解体系,为诉讼当事人有效解决民事争议提供了新的选择方式,对及时化解矛盾纠纷,恢复和谐的社会关系起着积极的作用,但同时,部分法院以案件数量太多为由,作为分流案件的“借口”,形成“久调不立”、先调多次延期的情形。
          1.1 先行调解的发生时间
          先行调解发生于法院收案后、正式立案前。《民事诉讼法》第122条规定:“当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解,但当事人拒绝的除外。”从文意上理解,其含义是发生纠纷的当事人向法院递交诉状后,但法院未正式予以立案之前的调解阶段;从整个民事诉讼法的体系来看,由于民事诉讼法其他条文规定了“庭前调解”、“庭外和解”等制度,我们依然可以得到前述答案。以成都市高新技术产业开发区人民法院为例(以下简称“成都高新法院”),当事人或者受托律师将立案材料交到该院立案庭后,立案庭不会立即将该案立为正式案件,而是以“民先调字第XX号”的形式“预立案”,此种形式立案不用缴纳诉讼费,组织当事人之间调解,只有在规定期间达不成调解协议时,法院才会以“民初字第XX号”的形式正式立案。
          1.2 先行调解的定位
          先行调解是多元化纠纷解决机制的重要组成部分,人民法院面临着“案多人少”的困境,,因此法院依照案件的性质和难易程度,以适用不同的方案、程序来合理配置司法资源,可以提高社会纠纷解决之效率,对纠纷当事人采取分流措施若事人之间达成了调解协议,则会将法官从繁琐的事实认定和法律认定中抽离出来,大量节约了司法资源。
          同时,先行调解也是在当事人自愿的前提下的替代性化解纠纷的一种方式,从《民事诉讼法》第122条之规定能够看出,只要当事人明确拒绝调解时,法院不得组织先行调解,此时法院应正式立案。可见,先行调解与其他民事制度相似,都需基于当事人的自愿。
          2 先行调解制度的意义
          抗战时期,马锡五先生创立了“马锡五审判方式”,运用审判与调解现结合的审判方式,后来得到了推广。现今的民事纠纷越来越陌生人化 ,为了缓和诉讼程序带来的“决定过程中的到的论证被淡化”所引起的实质正义风险,法院成为了即能确立程序价值又能克服多元社会价值冲突的装置,又具有容纳社会共识的可能,高度契合了国家治理转型需求。
          2.1 缓解法院“案多人少”的现实难题
          我国法院受理的案件量在改革开放以来尤其是在2015年确立立案登记制以来出现大量增长,最高人民法院院长周强在十三届全国人大二次会议上所作的报告指出,地方各级人民法院受理案件2800万件,审结、执结2516.8万件,同比分别上升8.8%、10.6%;而1978年仅61万件,增长了接近46倍。可以看出,法院超负荷工作非常严重。并且,各类案件中法律关系复杂、矛盾尖锐的一面也逐渐凸现,如何破解难题成为司法审判中前所未有的挑战。
          2.2 提高纠纷解决效率与效益
          调解的程序没有诉讼审判程序那么冗长、复杂,调解不需要遵循审判程序中的顺序和步骤,也不需要法院作出事实认定的前提。只要双方(多方)当事人不存在违反自愿、不违反法律规定的情形即可,同时双方调解结案后不得上述,大量节约了司法资源,提升了司法效率。
          审判是一个严格按照法定程序以发现真实为目的的过程。为查明事实,往往不惜花费巨资、大量消耗人力物力,不仅仅是诉讼当事人,司法机关也会为此投入大量的经费。这样一来,即便是获得胜诉的一方当事人获得的诉讼利益也会因前述程序的巨大付出而变得甚微。由于调解具有灵活性的特点,不必为严格的程序锁束缚,因此可以大量减少程序上的投入。故无论对司法机关还是诉讼当事人来说,都是一种有效益的纠纷解决方式。
          3 先行调解制度存在的问题
          3.1 法院“强制”调解
          部分法院为了分流案件压力,不考虑案件的性质(包括被告下落不明的民间借贷、金融借款等案件)一味地将案件引入先行调解程序,造成的后果是,大量不存在先调基础的案件被停留在先调阶段。就成都某法院为例,先行调解阶段为期30天,30天后调解不成的才正式立案,对于民间借贷,即使大多数被告下落不明,立案庭也是仅以“先调第XX号”的方式立案,然后将该案移送到具体承办法官处,承办法官或书记员会以电话方式(电话一般为原告提供)联系被告,若联系上了被告则告知其到法院调解;若未联系上被告,则将该案放置30天后再正式立案,然后告知原告领取相关立案材料及缴纳诉讼费。
          3.2 程序不清,法院正式立案拖延
          提高调解工作效率,严格规范化的调解程序是民事诉讼程序的应有之义。目前我国对先行调解所适用的具体程序规定尚未明确,也没有规定先行调解的时限。若一个案件没有达成调解协议,同时没有在法定时间内通过民事诉讼法规定的程序进行解决,这样,先行调解就会增加当事人和法院的工作量,不利于矛盾和纠纷的解决。
          在司法实践中同时也出现过法院为了缓解审限的压力,主动联系原告,“请求”以原告递交“先行调解延期申请书”的方式申请先调延期,一般情况下延期30天后再正式立案,当事人或律师出于法院的“压力”一般会答应这样的无理“请求”,因此造成对当事人诉权或多或少的侵害。


          3.3  调解主体、调解协议效力不明
          我国对先行调解的主体并未明确规定,学术界对于先行调解的主体未达成一致意见,主要存在“司法主体说”、“民间主体说”和“混合主体说”。第一种观点认为,先行调解的主体为法院;第二种观点认为,先行调解的主体是法院以外的组织或个人,主要是人民调解委员会;第三种观点认为先行调解的主体既包括法院,又包括法院外的其它组织或个人。
          由于调解主体的不同,不同主体出具的法律文书效力也是不同的,《民事诉讼法》规定人民法院依法制作的调解书可以申请强制执行,但人民调解委员会出具的人民调解书则类似民事法律中的合同、要获得可以直接申请强制执行的效力必须先申请司法确认,否则需要在人民法院经过一次审判程序并获得生效判决后才能强制执行。
          4 先行调解制度的完善建议
          前述内容介绍了我国目前先行调解制度的不足之处,但是先调制度作为民事诉讼法明文规定的制度,有着案件分流、提高法院办案效率等优势,因此,有必要完善先行调解制度。
          4.1 完善先行调解制度的调解对象
          适用范围尚需进一步明确《民事诉讼法》仅规定了适宜调解的,先行调解,但对于什么是适宜调解的案件,并未详细规定。《改革意见》第27条指出,相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等为适宜调解的纠纷。此外,最高法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》、最高法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》也作出了相关规定。虽然上述规范性文件对什么案件适宜调解予以细化,但缺失了最为重要的证据充分性标。大数据分析发现的证据充分性,恰好能有效促成双方尽快在案件事实认定上达成一致 ( 也反映为调解效果的稳定性)。这也证实了人们事实上高估了案件复杂程度对当事人调解的影响,那些证据充分但法律问题复杂的案件其实不宜被分流出调解。同时,应当明确诸如“被告下落不明”等依照性质不适合先行调解的案件法院不得以案件分流等原因“强制”先行调解。
          4.2 统一规定先行调解的时间限制
          前述提到了有些法院(承办法官)为了保证在审限内结案,“要求”当事人或律师延期先调。我国现行的先行调解制度,考核的标准是调解结案率,对调解时间并没有规定。“迟来的正义非正义”,当一些案件当事人双方(多方)之间长时间没有达成一致协议时,或者有当事人以调解的名义拖延法院立案审理时间时,就需要人民法院主动将案件纳入诉讼审理程序,及时判决。
          最高人民法院《发挥诉讼调解作用若干意见》第10条规定:“使用简易程序的一审案件,立案阶段调解期限原则上不超过立案后10日;适用普通程序的一审案件,立案阶段调解期限原则上不超过20日。”最高人民法院《调解优先若干意见》也有类似的规定,但都未对先行调解的期限明确作出规定。因此,保护当事人的合法权益,有必要参照前述最高院的规定出台全国性的统一规定。
          4.3 明确先行调解的主体及完善人民法院司法确认衔接
          《民事诉讼法》第九十七条的规定,双方当事人之间达成调解协议的,人民法院应当制作调解书,调解书经双方当事人签收后即具有法律效力。若先行调解制度可以直接适用该条文,即调解书具有强制执行效力。
          但先行调解阶段达成的调解结果由于人民法院未正式立案,因此不适用该条规定。那么,先行调解阶段达成的调解协议应当适用《人民调解法》之规定,当事人达成调解协议后,依据《民事诉讼法》第一百九十四条,共同向法院提出申请,要求确认调解协议的效力后才具有强制执行效力。故,先行调解时由人民调解委员会出具的调解协议并非当然具有强制执行力。但不同于人民调解等典型的诉讼外调解的是先行调解具有鲜明的法院的主导性,因此有学者提出:“先行调解所达成的协议除当事人能够即时履行或明确表示其不同意者外,法院以外的调解组织及人员应配合法院依职权对调解协议予以审查和确认,不应当与诉外调解协议一样由双方当事人共同申请司法确认,但当事人不同意的除外。”笔者认为,不同的调解程序应从多方面体现其特性,该主张一方面使先行调解协议具有同人民调解相同的在当事人之间产生法律效果的效力,且不具有直接的强制执行力,另一方面又使其通过法院依职权进行司法确认,比人民调解更有保障、更方便地具有强制执行效力,因此,笔者认同次观点。
          4.4 构建先行调解的监督体制,保障当事人权益
          法律条文不仅仅只规定在纸面上,而要落到实处。首先,人民检察院作为我国法定的法律监督机关,理应对于上述先行调解的范围、时限及相关程序进行监督。其次,作为国家机关的人民法院,应当建立起内部监督体系,从内部发现问题远比外部来得快,更能发现问题所在,故人民法院内部的自我监督显得尤为重要。再次,人民当家作主是社会主义民之政治的本质,因此,建立当事人、律师的监督,完善投诉渠道也是保障上述制度必不可少的手段。综上所述,法院的内部与外部监督都必不可少,我们可以通过设置考核指标,例如设置检察院每年发现人民法院的违规行为次数、当事人或律师的投诉率作为业绩指标用于考核人民法院与人民检察院。
          5 结语
          先行调解制度作为我国法定的纠纷解决机制之一,在中国民事司法体系中承担了重要的职责。在法院诉讼案件量激增的背景下,其自身特性决定了它对减轻人民法院负担、提升法院工作效率以及提高司法效率、节约司法资源、维护社会公正等方面有着重要作用。但是也无疑面临着现有司法体制的诸多掣肘,难免有一些问题(如“久调不立”)需要解决。因此,建立一套具体明确、系统完备、科学有效的先行调解制度至关重要。先行调解制度的完善是一项复杂系统工作,应结合我国的司法现状、立足我国国情,适当借鉴国外相关制度的经验,同时要建立内外联动的监督体系。这样先行调解制度才能为庞大的司法体系贡献更多的现实意义。
参考文献
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作者简介:周世民(1990.07-),男,四川省成都市人,成都市双流区四川大学法律(法学)专业,硕士研究生。
 
 
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