广西小型水库移民问题及对策研究

发表时间:2019/5/7   来源:《防护工程》2019年第2期   作者:王磊 彭铃铃
[导读] 后期扶持政策的实施还造成了一系列的连带影响问题,特别是小型水库移民相互攀比问题,已影响库区经济社会和谐发展和社会稳定。
广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院  广西南宁  530023
  摘要:文章从小型水库移民的资源占有情况、基础设施情况、收入来源情况等方面总结出了广西小型水库移民存在的主要问题,并认为这些问题呈现出普遍性、集中性、复杂性、尖锐性、长期性和潜伏性。在总结问题的基础上,从自然条件、政策因素、移民自身等方面对问题的成因进行了分析,进而提出了解决问题的对策和建议。
  关键词:广西;小型水库;移民问题;对策
  
  
  0  引言
  自2006年国家实施大中型水库移民后期扶持政策以来,我国大中型水库移民的生产生活水平得到了一定的提高,大中型水库移民相关的扶持政策也逐步完善。但是,针对小型水库移民,我国尚未出台一套完善的扶持政策。并且,从全国的大中型水库移民后期扶持政策实施情况来看,后期扶持政策的实施还造成了一系列的连带影响问题,特别是小型水库移民相互攀比问题,已影响库区经济社会和谐发展和社会稳定。
  经统计,广西现有水库约4500座,其中小型水库占90%以上。广西小型水库移民人数约270万人,约占广西水库移民总人数的50%。根据调查,广西多数小型水库地处偏远山区,基础设施条件落后,移民整体收入水平偏低,不少小型水库建成后没有给移民带来明显的利益,引发了群众的不满。加之小型水库移民没有享受到大中型水库移民“前期补偿补助、后期扶持”的政策,也导致了部分移民产生了“攀比”和“等、靠、要”的心理,制约了地方经济的发展,影响了小型水库库区和移民安置区的社会和谐与稳定。因此,对广西小型水库移民存在的问题进行研究并提出对策建议是十分有必要的。
  1  广西小型水库移民存在的主要问题
  (1)土地资源和农业生产问题
  广西小型水库移民拥有的土地数量较少、质量较差,耕地的相对数量和绝对数量与安置区周边相比,大部分仍达不到当地平均水平,造成了广西部分地区还有很多小型水库移民依靠国家补助粮食。以河池市大化县为例,该县古河乡四联村、都阳镇都阳村、江南乡带林村、板升乡升平村等4个乡(镇)4个行政村的16个村民小组均涉及小型水库移民,根据该县提供的小型水库移民资料显示,这16个村民小组的小型水库移民的人均耕地均低于1亩,其中有11个村民小组的人均耕地低于0.5亩,土地资源严重紧缺。
  不仅在土地资源占用量上存在劣势,小型水库库区和移民安置区生产发展也仍然处于低水平,传统农业生产占据重要地位,特别是粮食生产占主导,高附加值的产业尚未发展起来。在养殖业上,禽畜养殖多为农户零星散养,不能形成规模,且缺乏养殖技术和科学管理,没有较完善的技术服务体系,致使畜禽养殖发展十分缓慢。渔业养殖发展水平也不高,虽然库区水资源充足,水面大、但由于库区移民文化水平、科学技术有限,资金缺乏,水产养殖规模较小,单产较低,还没能充分利用水资源的优势。
  此外,库区和移民安置区二、三产业发展缓慢,且经受不住市场经济的冲击。库区和安置区移民不但经济贫困,而且思想文化、信息观念较落后,制约了库区移民二、三产业的发展。农村经济结构的不合理,影响了库区和移民安置区移民经济收入的提高。
  (2)基础设施问题
  广西小型水库库区和移民安置区目前还存在基础设施薄弱,生活条件差等问题,具体体现在交通、饮水、供电和住房等几个方面。
  交通方面,与当地的村屯相比,移民区和移民安置区的村屯的交通道路落后,道路等级偏低。根据调查,广西小型水库库区和移民安置区虽然大部分村通有公路,但道路等级低,村屯间主要的道路为机耕路和等外公路,相当一部分的移民村屯地处偏僻且分散,距离通车公路的地方都较远。以鹿寨县为例,鹿寨全县小型水库库区和移民安置区有48个村民小组均已通乡村路,但已建的村屯路由于投资有限,等级低、坡陡、路窄、弯急,边坡多处跨塌,路面由于无资金保养而损坏严重,车辆通行困难,交通困难移民达34385人。
  饮水方面,广西各小型水库库区和移民安置区的饮水安全状况普遍不佳,移民群众使用的自来水多为简易自来水,来源为打浅井取地表水或引山中泉水。水井取水一般为手压井、筒井、大口井,水质较不稳定;设施简陋或供水系统陈旧,水质处理标准低,水压不满足用水要求;部分供水管道采用普通塑料管,水质易受影响。例如:柳州市除融安、融水、三江人饮水问题解决状况较为良好外,仍有接近半数的小型水库移民饮水困难,饮水困难涉及人口近11万人。
  供电方面,经过多年来广西农村电网改造工作,广西自治区内绝大部分地区已通电,能保证电力电量的供给,只有部分偏远的水库移民村组生活用电未能解决。小部分地区仍存在供电不正常、电压不足、线路及设施陈旧等问题,但随着国家家电下乡政策的实施,移民对用电的需求在扩大,因此提高供电的稳定性十分必要。
  住房方面,小型水库移民所在安置区基本分布在比较偏远地区,加上历史、经济等方面的原因,移民区危房较多,居住条件差,大部分搬迁移民仍居住在安置时建起的简陋泥砖瓦房里。如鹿寨县的14046户小型水库移民中,仍有6269户22278人居住在泥瓦房中,且有相当一部分已成危房。同时,部分移民聚居区,缺乏统一规划,缺少排污、排水设施,生活污水排放无序,整个村屯环境卫生极差,极大地影响了移民群众健康生活。
  (3)收入来源问题
  广西小型水库移民存在收入水平低,资源状况差的问题。经调查,广西小型水库移民的收入主要来自种养业收入,部分来自外出务工收入。移民就业主要是以务农为主,大部分青年男女初中毕业就外出打工,由于文化低、缺少技术,因此就业较困难,劳动报酬低;同时由于土地少、资金缺乏,库区和安置区移民不但经济贫困,而且思想文化、信息观念落后,严重制约了库区移民经济发展,影响库区和移民安置区移民经济收入的提高。
  2  广西小型水库移民问题的特点
  (1)普遍性
  广西小型水库移民遍布全区14个设区市,102个县(市、区)。据统计,小型水库移民中66.4%的移民村组交通方面存在困难,22.0%的移民村组存在住房问题,同时,大部分移民的人均纯收入低于当地其他群众,因此可以看出,小型水库移民问题具有普遍性,解困任务艰巨。
  (2)集中性
  广西小型水库移民问题多集中在土地资源、基础设施及经济收入方面。小型水库多是自建、自管、自用、自利的工程,与大中型水库相比,工程占地较小,淹没小,且移民大多就近安置,即使是异地安置也多在本镇或本县。因此,相较于大中型水利水电工程外迁移民,小型水库移民在社会融合、社会适应等方面存在的问题较少,若与安置区居民发生冲突也多是因为资源冲突,文化冲突发生的几率较小。大部分移民面临的困难主要集中在土地资源稀缺、基础设施落后、经济收入低下等三方面。
  (3)复杂性
  广西少数民族人口众多,而小型水库也多分布在少数民族人口聚集的山地、河沟边,因此受影响的少数民族人口众多。由于少数民族聚集区在资源、基础设施、文化程度、经济收入等方面本就存在一定的弱势,因此,发生各种困难的可能性就越大,需要解决的困难问题也就越多。


  (4)尖锐性
  广西小型水库移民问题在大多数在建和已建水库中都存在,特别是在国发[2006]17号《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》出台之后,许多小型水库移民出现了攀比情绪,纷纷要求参照享受大中型水库移民同等后期扶持待遇,信访较为频繁,库区和移民安置区的社会稳定受到一定程度的挑战。
  (5)长期性和潜伏性
  移民生活水平的提高、经济文化与安置区的融合是一个长期的过程。广西的小型水库移民基数大,达到50多万,部分移民的问题虽已得到较好的解决,但仍有许多问题尚未解决,同时新的问题又不断出现,致使小型水库移民问题新旧交错,积重难返,甚至出现了潜在矛盾,随时引发更深的冲突。
  3  广西小型水库移民问题的成因
  (1)广西自然环境
  广西的区情,客观决定了小型水库移民问题的普遍性。众所周知,广西水资源时空分布不均情况十分明显,水旱灾害频繁。小型水库多建设在山区,这些地区沟壑相间,耕地资源匮乏,基础社会建设落后,人民群众与外界的交往相对较少,文化素质和思想观念较为落后,因此,在受水库建设影响后,面临的生产生活问题会更多。
  (2)政策因素
  由于水利水电工程的建设具有公共产品的性质,所以是政府进行主导作业,行政行为比较明显。广西的小型水库中有相当一部分建设在建国初期,在当时受我国计划经济体制的影响,政府往往带有“重搬迁、轻安置,重工程、轻移民”的倾向,在移民补偿和安置过程中没有切实听取移民的意见,单方面进行政策的制定和搬迁行为,移民缺少知情权和参与权,政府和移民之间也缺少良好的沟通。在搬迁过程中缺少合理的安置规划,补偿补助标准偏低,没有考虑安置区的环境容量,使库区在人口、资源、环境和经济社会各个系统之间相互脱节,造成尖锐的矛盾,移民的生产生活困难,存在着普遍的贫困现象。
  (3)对移民安置工作认识的偏差
  在一个时期内,对移民安置工作认识存在偏差是全区乃至全国移民工作显现的共性问题,广西的小型水库移民安置工作也不例外。对移民工作重要性认识不足主要表现在:重工程、轻移民,重搬迁、轻安置,重淹没补偿、轻库区开发;在投资安排上,先工程,后移民,压缩工程造价总是在减少移民经费上做文章,只强调建优质工程,而忽视库区移民生产生活恢复和经济发展问题,结果形成优质的工程、落后的库区、艰难的移民;只看到发电、防洪、供水、灌溉效益,而忘掉很重要的库区移民及其经济发展问题,没有把水利水电枢纽工程和库区移民看成一个不可分割的整体,没有认识到“大坝加移民”才算一个完整的水利水电工程,没有认识到工程建设规划必须与移民安置规划同步进行,工程施工与移民安置同步实施,工程与移民工作同步验收。
  (4)移民自身思想、文化素质低下
  移民搬迁后,无论是就地后靠还是外迁安置,移民不仅失去了原有的生产生活资料,而且失去了熟悉的生活环境和原有的社区网络资源。移民的依赖思想和恋土情绪变得十分严重,部分移民“等、靠、要”思想还较严重。一部分移民丧失进取的勇气,把改善生活的希望几乎全部寄托在外来的救济上,很少想到自己应该采取什么样的方式来摆脱日益贫困的局面,长期依赖心理和抱怨情绪,影响着自身的发展。移民的低文化素质和脆弱的心理素质导致一种特殊的无形贫困,严重影响家庭经济的增长。
  (5)贫困的恶性循环及贫困文化的代际传递
  在存在的多个恶性循环中,贫困是最主要的恶性循环。贫困恶性循环的形成原因在于资本形成不足,无法形成有效的资本积累,生产规模不能扩大,生产效率不能提高,不能形成有效的经济增长,达不到良性的循环。广西小型水库移民库区多为山谷沟壑地带,多为少、边、穷地区,耕地资源匮乏,发展机会不足,因此有效资本的形成不足。水库建立之后,由于补偿标准低,且后期扶持政策缺乏,导致贫困现象更为严重并出现贫困持续。
  不少研究发现,贫困家庭内部代际贫困有着明显的联系。贫困的代际传递是指贫困以及导致贫困的相关条件和因素在家庭内部由父母传递给子女,使子女在成年后重复父母的境遇——继承父母的贫困状态和导致贫困的相关条件与因素,并将贫困和这些不利因素传递给后代这样一种恶性传递链。小型水库移民在搬迁安置多年之后仍然贫困,这一方面有着因工程建设打破社会生产体系和关系网络的影响,但也不排除库区和移民安置区贫困累积形成的贫困文化的影响。与安置区当地群众相比,水库移民面临土地资源不足、土地质量差、土地产出低等情况,这使他们中的部分人产生较大的不平衡心理,相对剥夺感严重。而安置区基础设施的不完善、住宅条件的难以改善使得他们这种心理负效应加剧,移民普遍心生不满,并存在着普遍的“等、靠、要”的思想。
  移民的教育科学文化素质普遍不高,也是小型水库移民问题产生的一个重要原因。文化资本的低下致使人才数量得不到保证,科学技术水平得不到提高,文化观念长期得不到改变,地区普遍贫困的现象得不到改观。劳动力素质低下使得外出打工只能受雇于脏、乱、差的不需技术、不需文化的二三产业的底层,工作环境恶劣、工资水平不高,缺乏各种安全保障设施和各种应有的待遇。正是这些因素的长期累积和相互影响使得移民长期走不出贫困的境地,一代一代的贫困文化的传递又强化了贫困心理,造成了文化贫困圈在代际传递。
  4  对策及建议
  从上述分析可以看出,广西的小型水库移民问题可以归结为由于自然条件差、基础设施薄弱、政策支持力度不足导致的贫困问题,以及移民内生动力不足和文化素质不高导致的发展问题。从解决贫困问题和发展问题的角度出发,笔者认为可以从以下几个方面着手:
  (1)依托国家的扶贫政策,改善库区和移民安置区的基础设施条件,解决移民的交通、饮水、农田水利、供电、住房等基本问题。对于难以通过改善基础设施而脱困的移民,可采取易地搬迁安置的方式予以解决。
  (2)合理整合各类资金,形成扶贫合力。小型水库移民问题的解决单靠某一个部门是难以实现的,要形成多部门联动机制。建议整合用好各类国家资金,优先支持小型水库移民解困工作。整合好易地扶贫搬迁资金、农村危房改造资金、保障性住房资金、财政专项扶贫资金、基础设施配套建设资金、公共服务设施建设资金、产业发展资金、生态环境建设资金、能力建设等服务性资金等,共同为小型水库移民的生存和发展提供合力支持。
  (3)依托地区资源优势发展产业经济。广西小型水库库区和移民安置区各类资源丰厚,各地要充分利用这些资源优势形成产业发展势头:通过采取“公司+基地+农户”的方式,建立农业示范基地。通过土地流转,形成规模化经营,减少土地匮乏带来的负面影响,降低经营成本。
  (4)积极引导移民解放思想,转变生活和就业观念。由于长期处于一个较为封闭的社会,移民的发展思路难以打开,大部分移民依然坚守传统的手工种养业,难以形成发展后力。因此,要逐步转变移民的生活和就业观念,加大宣传交易,开展各类培训,同时注重对库区移民子女的文化教育,加大教育投资力度,改善教舍环境、师资力量。
  (5)建立和完善移民参与机制。由于移民的诉求是最直接且最实际的,为保障各项扶持工作的顺利开展,在工作的推进过程中,必选保障移民的充分参与。移民的参与包括他们的知情权、参与权和监督权等。通过形成有效的移民公众参与机制,可以减少冲突和矛盾的产生,真正发挥小型水库移民后期扶持政策实效。
  (6)完善小型水库移民的社会保障机制。社会保障制度是我国每一位公民都应享受的基本公共福利。目前,小型水库库区和移民安置区的社会保障制度还不甚完善。各级要加快社会保障制度的推进步伐,提高农村养老保险与农村合作医疗制度的覆盖面;同时,对符合条件的小型水库移民,要纳入农村最低生活保障体系。
  参考文献:
  [1]沈永明.流域开发与移民安置研究[M].南宁:广西人民出版社.2015.
投稿 打印文章 转寄朋友 留言编辑 收藏文章
  期刊推荐
1/1
转寄给朋友
朋友的昵称:
朋友的邮件地址:
您的昵称:
您的邮件地址:
邮件主题:
推荐理由:

写信给编辑
标题:
内容:
您的昵称:
您的邮件地址: