监察体制改革中的证据学课题

发表时间:2019/4/4   来源:《知识-力量》2019年7月上   作者:高磊
[导读] 2018年3月,《中华人民共和国监察法》在人大获得通过,这标志着我国的监察体制改革最终完成。监察委员会的职权包括对党员违纪

(四川大学,四川 成都 610207)
摘要:2018年3月,《中华人民共和国监察法》在人大获得通过,这标志着我国的监察体制改革最终完成。监察委员会的职权包括对党员违纪,对履行职责不力、失职失责的领导人进行问责,对职务违法,对职务犯罪的调查。涉及调查,必有证据相关问题,本文对监察体制改革中监察证据独立性问题、监察证据取证规范问题、监察证据审查判断问题进行了简要分析,以期对实务问题的解决有所裨益。
关键词:监察体制改革;证据;独立性

 
        2018年3月, 《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)在人大获得通过,这标志着我国的监察体制改革最终完成。《监察法》规定监察委员会对行使公权力的公职人员实施监察,履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,对贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务违法和犯罪行为进行调查并作出处置决定,对涉嫌职务犯罪的移送监察机关依法提起公诉,可见,监察委员会的职权包括对党员违纪,对履行职责不力、失职失责的领导人进行问责,对职务违法,对职务犯罪的调查。涉及调查,必有证据相关问题,本文拟对监察体制改革中诸多证据问题进行探讨,以求对学术界和实务界有所助益。
        一、监察证据独立性问题
        所谓监察证据的独立性,是指监察证据有其自身独特的品性,不同于诉讼意义上的证据,亦不同于行政执法意义(此处指行政处罚、行政许可、行政复议)上的证据。监察证据相对于诉讼意义上的证据和行政执法意义上的证据,能否独立存在的问题,笔者认为,可从监察证据的特性,以及主体的政治性、程序的闭合性、案件的复合性、结论的慎重性四个要素来加以把握与说明。
        (一)监察证据的特性
        一方面,从证据内容来看,监察证据的内容呈现多态分布。相比较诉讼意义上的证据而言,以刑事诉讼法为例,“证据是指证明案件事实的材料”,此处的案件事实主要指犯罪事实,换言之,证据内容指向的是犯罪构成的要件事实,内容相对单一。同理,行政执法意义上的证据内容指向亦比较单一,以行政处罚法为例,该法要求“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据”,其证据内容指向的是行政违法事实。相比较而言监察机关第一,可以对党员进行党的纪律审查和纪律处分;第二,可以职务违法的公职人员作出政务处分;第三,可以对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;第四,对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民监察院依法审查、提起公诉。第五,对监察对象所在单位提出监察建议。大体而言,其证据内容指向违反党纪、职务违法、职务犯罪三个方面,但并不限于这三个方面,可见其证据内容的呈现多态分布。另一方面,从证据形态(区别于证据种类、证据形式概念来使用)来看,监察证据呈现多元化,具体而言包括证明违反党纪的执纪证据、证明职务违法的执法证据、证明职务犯罪的犯罪证据等多种形式。较诉讼意义上的证据,以刑事诉讼法为例,仅指犯罪证据此单一形式。而较行政意义上的证据,以行政处罚法为例,仅指违法证据此单一形式。故监察证据多元化的证据形式,自不待多言。
        (二)决定监察证据独立性存在的要素分析
        (1)主体的政治性。监察法规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。根据党中央关于深化国家体制改革的部署,监察机关与党的纪律检查机关合署办公。“专责机关”不仅强调监察委员会的专业化特征、专门性职责,更加突出强调了监察委员会的责任,行使监察权不仅仅是监察委员会的职权,更重要的是职责和使命担当。监察机关在案件调查过程中,既要严格依法收集证据,也要用党章党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作,靠组织的关怀感化被调查人,让他们真心认错悔过,深挖思想根源,而不仅仅是收集证据,查明犯罪事实。综上,无论是监察委与纪委合作办公的工作模式,还是监察机关的特殊职责与使命担当,都从不同程度上显示出主体的政治色彩浓厚。
        (2)案件的复合性。根据《监察法》第11 条规定,监察机关第一,可以职务违法的公职人员作出政务处分;第二,可以对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;第三,对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民监察院依法审查、提起公诉。第四,对监察对象所在单位提出监察建议。职务违法的公职人员如果是党员,必须实行党纪和政务处分同时处分,我国的公职人员80%以上是党员,县处级以上领导干部中95%以上是党员2,因此绝大数职务违法公职人员都同时受到党纪和政务处分。纵观该条文规定,监察机关一是可以办理党员违纪案件,二是可以办理职务违法案件,三是可以对履行职责不力、失职失责的领导人进行问责,四是可以办理职务犯罪案件。可见,监察机关集多种案件办理权限于一身。
        (3)程序的闭合性。鉴于职务违法犯罪的特殊性与调查的有效性,监察调查程序运行呈现出闭合性特征。其主要体现在以下几个方面:一是案件流转只限于监察机关内部。除了涉嫌职务犯罪案件,移交人民检察院外,党员违纪案件、职务违法案件均由监察机关自己处理,集结立案、分案、办案、结案于一身。二是所有调查措施的采取,均由监察机关自己内部审批决定。三是留置地点封闭性,监察法对于“留置地点”并未作出规定,实践中,原来纪委的“双规”办案点作为留置地点,被留置人员完全出于监察机关的控制之下。
        (4)结论的慎重性。涉嫌职务犯罪案件,由司法机关作出司法判决,其结论具有权威性与安定性。但是,在此需要探讨的是对于党员违纪案件、公职人员职务违法案件,监察机关所下结论有所保证吗?笔者在此持乐观态度,认为是可以有所保证的。理由有二:一是对于监察机关和监察人员监督体系的完善。监察法不仅规定了接受了人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等外部监督体系,例如人大常委会听取和审议监察委员会的专项工作报告、组织执法检查两种监督方式,人大代表或者人大常委会组成人员提出询问、质询两种监督模式;还规定了监察机关内部监督的规定,比如对于打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案,监察人员的回避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。其次,2018年8月24日,中央纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》(以下简称《工作办法》),决定建立特约监察员制度,并对特约监察员工作进行指导和规范。《工作办法》明确,特约监察员工作应当着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用,着力发挥参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导作用,推动监察工作依法接受民主监督、社会监督、舆论监督,提供了重要制度保障。二是监察机关内部相互制约的工作机制,主要包括:一是问题线索处置、调查、审理各部门要各司其职,有监察机关领导班子成员分别分管。二是探索流程再造,由信访部门归口受理公职人员涉嫌违法犯罪的信访举报,统一接收下一级监察机关和派驻机构报送的信访举报,分类摘要后移送案件监督管理部门。三是案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对、全程监控,按程序移送承办部门并进行综合协调和监督管理。四是案件审理部门成立2 人以上组成的审理组,全面审理审查调查部门移送的案卷材料,在集体审议的基础上,提出审理意见。
        二、监察证据取证规范问题
        为保证监察机关有效履行监察职能,监察法赋予监察机关必要的权限,分别规定了12(谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置)+3(技术调查、通缉、限制出境)种调查措施,这12+3种调查措施一部分是将纪检监察机关长期以来实践中运用的执纪审查手段确定为法定权限,另一部分则是直接借鉴吸收了刑事诉讼法有关侦查措施和强制措施的规定。在监察委员会的调查权行使过程中,无论对与党员违纪的调查、职务违法的调查,还是职务犯罪的调查,都要收集证据,但如何规范监察委员会收集证据的程序则是亟待解决的问题。


笔者认为,首先需要解决以下两个方面的问题:
        (一)概念明晰化
        纵观《监察法》第四章(监察权限)条文中,存在着大量的弹性条款。例如“可能发生职务违法”、“涉嫌职务违法”等。弹性条款的存在,可能导致监察范围与监察权力不明确,引发权力扩张的冲动。为此,需将弹性条款予以明晰化,为监察机关以及监察对象,提供明确指引。下面以“谈话“为例来说明这一问题:《监察法》第十九条规定;“对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者说明情况。”在这里,首先需要明晰一个概念即什么是“可能发生职务违法”?“可能发生职务违法”,从字面意义上理解,是指存在发生职务违法的可能性。根据相关解释,可能发生职务违法,主要是指监察对象有相关问题线索反映,或者有职务违法方面的苗头性、倾向性问题等4。笔者认为,这一解释还是过于笼统和原则,实践中不容易准确把握。比如什么问题可以称之为解释中的“苗头性、倾向性问题”?对此,监察机关应或者以出台解释性文件予以明晰,或者以监察法案例公布的方式逐步划清“可能发生职务违法”的适用边界。在此,实践中认定“可能发生职务违法”还需注意:“可能发生职务违法”是一种主观认识和判断。这种主观认识和判断必须有一定依据,不能出于主观臆断或随意猜测。比如,问题线索反映某领导干部与某企业老板关系密切、资产存在异常等,必须有资产异常的证明材料(公司来往账单、公司财务报表等)。
        (二)构建良好的沟通机制
        今日之中国司法仍然徘徊在情理与国法之间,面临着司法的多重困境,应当力求通过主体间交往理性的认知以寻求脱困之思路。5监察机关在行使调查权时,应赋予监察对象以应有的地位,而不应当只把监察对象视为调查结果的被动接受者。在行使上述15 种调查措施时,应该更多尝试一种平等协商的方式来进行对话、解释,这样既可以增加监察对象对监察机关的理解与信任,而监察调查的正当性与合理性通过理想情景的“交往理性”而实现,也使得监察结论更具接受性。其次,监察机关不仅需要与监察对象本人建立良好的“交往理性”,还需与监察对象所在单位建立良好的“交往理性”,以验证监察结论的正确与否,以让监察对象“心服口服”。
        三、监察证据审查判断问题
        《监察法》第33条规定:“监察机关依照本法规定收集的物证、……等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”根据相关解释,“可以作为证据使用”,是指这些证据具有进入刑事诉讼的资格,不需要刑事侦查机关再次履行取证手续。对此,有学者表示质疑,认为就监察机关移送的实物类证据而言,直接用作刑事诉讼证据使用具有一定合理性。然而,对于包括被调查人供述和辩解在内的言词类证据而言,其内容的真实性和收集程序的合法性难免遭受质疑。有学者则发表了不同意见,指出物证、书证、视听资料、电子数据等实物证据可以直接使用,而对于言辞类证据应予以转化。笔者认为,造成以上论者不同意见源于监察法能否作为证据规范的独立法源的问题。如果可以作为独立法源,那么自然而然不用转化,反之,则需要转化。对此,开宗明义,监察法可以作为证据规范的独立法源。理由除了上文所述监察证据独立性问题,还有以下几个层面予以论证;
        (一)基本法律的定义、位阶
        立法法意义上的法律可以分为两类:基本法和一般法。两者的区别在于制定和修改主体不同。根据《宪法》62条规定,全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律(闭会期间,全国人大常委会有一定的修改权力),包括刑法,刑诉法等,这一类法律调整的是国家和社会生活中带有普遍性的社会关系。全国人大常委会制定和修改的法律称之为一般法,这一类法律调整的是国家和社会生活中某种具体社会关系或其中某一方面内容。《宪法》和《立法法》明确了我国法律(广义上)的基本位阶秩序:宪法居最高地位,法律居第二层级,行政法规居第三层级,地方性法规、自治条例、单行条例以及规章居较低的层级(它们之间的位阶关系相对复杂),但立法法对于基本法之间是否存在位阶关系,也就是说是否存在上位法和下位法之间没有明示。换言之,基本法之间是不存在位阶关系的。
        其次,法律体系通常是指一个国家内全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。简单得讲,法律体系就是部门法体系。而部门法是根据一定标准、原则所制定的同类规范的总称。2011年3月,时任全国人大委员长吴邦国在向十一届全国人民代表大会四次会议做报告时宣布,我国以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。一般认为,这里的“多个”法律部门是指宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等7大法律部门。从上面对中国特色法律体系的表述来看,我国的法律体系(部门法体系)在宪法的统帅下,由多个法律部门(部门法)组成。2018年3月,《监察法》通过并实施,其所调整的领域是反腐败领域,调整的社会关系、调整方法均不同于上述7 大部门法,所以监察法应当成为一个新的部门法。
        (二)监察法独特的立法目的与价值基础
        《监察法》第一条明确了制定该法的目的,就是为了加强对所有行使公权力的公职人员的监督,从而实现国家监察全覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化。监察法的制定,是坚持和加强党反对反腐败工作的领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求,也是总结党的十八大以来反腐败实践经验,为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要。与刑事诉讼法相比,制定刑事诉讼法是为了保证刑法的正确实施,惩罚犯罪,保护人民,保障国家安全和社会公共安全,维护社会主义社会秩序。该目的实现依赖于两方面:其一,国家通过刑事诉讼活动,要在准确、及时地查明案件事实真相的基础上对构成犯罪的被告人正确适用刑法,惩罚犯罪,实现国家刑罚权;其二,国家在进行刑事诉讼过程中保障诉讼参与人的合法权益不受侵犯,特别是保障与案件结果有直接利害关系的犯罪嫌疑人、被告人和被害人的诉讼权利得到充分行使。通过比较,监察法与刑事诉讼法的立法目的与价值基础迥然不同,分别规范社会中的不同领域,故监察法可以作为独立的法源存在。
        综上,监察法作为证据规范的独立法源有其现实的必要性与合理性。那么监察证据的审查判断,期待应有监察机关联合其他相关机关予以出台法律文件予以规范,以求实践中规范适用。
参考文献
[1]中央纪委国家监委法规室编:《<中华人民共和国监察法>释义》,中国方正出版社2018 年版,第63 页。
[2]钟纪轩:《深化监察体制改革,健全党和国家监督体系》,载《求是》2018 年第9 期。
[3]张斌峰 黄现清:《交往理性视域下的法治话语互动》,载《法学论坛》2016 年第1 期,第69 页。
[4]陈卫东:《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》,载《政治与法律》2018 年第1 期,第25 页。
[5]韩旭:《监察委员会调查收集的证据材料在刑事诉讼中的使用问题》,载《湖南科技大学学报(社会科学版)》:2018 年第2 期,第95 页.

作者简介:高磊(1992.04—),男,山东省淄博市人,成都市双流区四川大学江安校区法学专业,硕士研究生。
 
 

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