新型城镇化背景下城乡规划转型分析 谢洁惠

发表时间:2019/3/29   来源:《防护工程》2018年第35期   作者:谢洁惠
[导读] 应从理念、模式、路径、手段、机制等各方面进行转变,这样才能充分发挥规划引领作用,促进城镇化可持续发展。
云浮市城市规划设计院  527399
  摘要:随着国家新型城镇化战略的提出,城乡规划理念、技术方法等也面临转型的需要,因此本文基于新型城镇化内涵及对城乡规划转型驱动的分析,对新型城镇化背景下城乡规划转型的模式、路径、手段、机制进行探讨。
  关键词:新型城镇化;城乡规划转型
  
  
  我国从20世纪90年代中后期进入经济高速增长、城市高度扩张时期,虽然经济增长形势喜人,但因忽视社会、环境与经济的同步发展,使得社会矛盾、环境恶化等问题日益突出。在这种形势下,中共中央、国务院发布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,表明国家城镇化发展战略的调整。新型城镇化与传统城镇化根本区别在于经济、社会、环境是否协调发展[1]。随着新型城镇化战略的实施,城乡规划必然面临转型要求,因此本文对相关课题进行了探讨。
  1 新型城镇化内涵及对城乡规划转型的驱动
  1.1 新型城镇化内涵理解
  新型城镇化的核心是经济高效、社会平等、生态环保和空间集约。经济高效的关键是产业结构优化和技术升级,即资源消耗型产业向科技创新型产业转化,低端劳动密集型产业向高端技术密集型产业转化,污染化工产业向绿色环保产业转化,同时发挥市场在资源配置中的作用,提高现代服务业比重。社会平等的关键是做好城乡统筹,让农民分享经济发展成果,通过完善农村社会与医疗保障促进农民市民化,通过完善农村养老、商业、服务、文化等设施改善农村居住与生活环境,通过土地制度与收入分配制度的创新促进农民平等就业和生活有保障。生态环保的关键是经济、人口、环境协调发展,通过优化产业结构及分等级保护、管控和开发不同区域,平衡经济发展与环境保护的关系。空间集约的关键是高效集约利用土地,保护耕地,控制盲目开发,将新增用地指标与盘活存量用地挂钩,激励城镇低效用地再开发,以提高土地利用效率。
  1.2 新型城镇化对城乡规划转型的驱动
  首先,新型城镇化内涵驱动城乡规划内涵转型。过去,城乡规划作为政府公共干预的手段,通过政策性工具调节市场失灵现象。但在前些年经济发展的驱动下,城乡规划沦为单纯追求经济增长的工具。由于忽视了社会发展责任,导致对发展效率和效益的损害。例如“摊大饼”式的扩张导致资源粗放利用,服务资本而损害弱势群体利益,追求功能效益制约市民品格提升等。新型城镇化确立了以人为核心的城镇化,促使“以物为本”、“要地不要人”的规划思想转向促进人的全面发展、面向社会发展[2]。同时,城乡规划作为一项公共政策,虽然不排除协调各方利益的功能,但规划的技术性才是支撑政策性的基础,所以从政策性规划转变为技术性规划也是城乡规划内涵转型的标志。
  其次,新型城镇化价值理念推动城乡规划价值转型。如前所述,过去的城乡规划价值以物为核心,面向经济发展,对人的利益和公平发展不重视,导致规划沦为政府追求GDP的工具。新型城镇化价值取向注重经济发展质量和有效率的经济价值,追求城乡融合发展、人的全面发展的社会价值,重视生态保护与环境效益的生态价值,由此也驱动城乡规划价值转型,朝着公平分配、关注弱势群体、追求社会正义方向转化。
  2 新型城镇化背景下城乡规划转型模式、路径、手段、机制分析
  2.1 城乡规划转型模式
  城乡规划转型的目的是实现城乡协调发展,所以规划的出发点是通过建构城乡公平空间实现社会、经济和环境的均衡发展。

首先,建立从中心城市、重点镇、普通镇到中心村的等级层级关系,利用中心城市和重点镇辐射带动,促进各等级城镇、乡村空间规模均衡拓展和错位发展。其次,在产业发展上聚集优势产业,推进新型工业化、现代化农业、现代服务业融合发展,通过统一规划、优化资源配置、加强生态保护促进城乡融合发展。第三,推动产城融合,提升城乡土地利用效率和建设用地占补平衡。通过产业发展轴线、交通轴线、生态廊道,构建中心城市为极核,建制镇和乡村社区为组团中心,生产、生活和生态匹配的城乡发展模式。第四,规划类型由增量规划向存量规划转变,由单一规划向综合规划转变,由战略性规划向实施性规划转变,由扩张性规划向限定城市边界和优化空间结构转变。
  2.2 城乡规划转型路径
  首先,产业结构梯度由东向西转移。我国东部地区劳动密集型产业向中西部转移,着重发展高新技术、信息技术、金融贸易等产业,中西部地区承载转移出的产业,推动资金、技术流入和产业经济发展。其次,强化主导产业,发展特色产业。通过产业结构升级、产城融合、市场推进、科技投入等方式强化主导产业,通过发展现代农业并与产业化结合,推动农村三产融合发展。第三,推动城乡社会和谐发展。城镇化发展的目标不是城镇消灭农村,而是农村与城镇平等发展,农民与市民平权。城市要扩大基础设施、公共服务设施的覆盖半径,撤乡并镇,撤镇并街道办。乡村地区通过产业导向、人口流动,撤并重组居民点,扩大复垦面积,实现农村社区化,提高生活水准。第四,推进生态文明建设。强化城乡生态空间建设,建立生态功能区、公共绿地空间和生态廊道,促进人口、资源、环境、经济协调发展。第五,将小城镇作为城乡统筹发展的战略支点。小城镇被称为“城市之末,农村之首”[3],是转移农业富裕人口的“蓄水池”,也是发展乡镇经济、带动乡村发展的支点,故应把县城、中心镇培育成引导城乡统筹发展的中小城市。
  2.3 城乡规划转型手段
  传统规划属于综合性规划,发挥纲领性的引领作用,但因为规划期限、规模等原因,对战略性问题触及不深,而且由于注重短期利益而忽视长远发展,为避免这种现象,应强化规划手段。战略型规划应突破现有规划期限,从更远视角、更大范围全面把握人口、空间、产业等各个要素;同时注重小而精的微治理规划编制,着重解决现实中的各种问题。其次,由规划编制向规划管控转型。强化“底线思维”,落实“城市七线”的管控。但仅有“底线思维”还是不够的,应制定更细致和明确的规划指标进行管控,并落实刚性约束。第三,推动规划技术创新。在“互联网+”背景下应加强大数据技术应用,引入多学科交叉和跨界合作,并加强公众参与,以提升规划编制效率和优化规划方案。
  2.4 城乡规划转型机制
  首先,应改革规划制度体系。通过优化制度环境、调整公共政策、体制创新推进城乡规划转型。制度环境应有利于打破城乡壁垒,促进各种要素自由流动,激发乡村发展活力,加快城乡一体化建设。通过空间调控政策引导城乡空间形态向理想空间图景演进。其次,构建面向社会的规划管理体系。建立公众参与跟踪机制,鼓励公众全过程参与,提高规划编制的科学性、权威性和认同感。第三,促进城乡空间规划“多规合一”。至少城乡规划、主体功能区划、土地利用规划应相互融合,便于城乡空间发展全域统筹和协调,实现城乡规划一体化。
  3 结语
  新型城镇化基于可持续发展理念,本质是追求经济、社会、环境的协调发展。在新型城镇化背景下,城乡规划的主要任务已由单纯经济增长转向社会、经济、环境均衡发展。城镇化发展的核心是人的发展,对于人的城镇化规划,应从理念、模式、路径、手段、机制等各方面进行转变,这样才能充分发挥规划引领作用,促进城镇化可持续发展。
  
  参考文献:
  [1] 唐子来. 新型城镇化与城乡规划转型[J]. 小城镇建设,2014(10):28-30.
  [2] 王兴平. 面向社会发展的城乡规划:规划转型的方向[J]. 城市规划,2015,39(1):16-21,29.
  [3] 焦红,贾丽丽. 新型城镇化视角下小城镇规划的慢城模式探索[J]. 学术交流,2016(12):123-128.
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