城市总体规划实施的对策研究

发表时间:2019/3/7   来源:《建筑学研究前沿》2018年第33期   作者:刘德培
[导读] 更有必要关注实施的类型、途径和主体。在广大公众参与下,完善总体规划实施组织,增强总体规划在城市发展中的指导作用。
  摘要:城市总体规划的实施是一项由市政府领导、多个部门参与的系统工作。它也是促进城市科学发展的重要途径和手段,决定了城市布局结构的合理性、设施运行经济性以及空间舒适性。本文分析了总体规划实施的内涵,总结了总体规划实施的系统性、有限性、阶段性、连续性和社会性等特征。本文从区分实施类型和拓宽实施方式两个方面提出了相应的对策,以期为我国城市总体规划的实施提供一些借鉴和启示。
  关键词:城市总体规划实施;对策研究;实施途径
  
  
  1 总规实施内涵和特征
  1.1总规实施的内涵
  总体规划不仅涉及战略规划,而且涉及战术安排和现实反应。它是城市发展在一定时期内必须遵守的公共政策,是城市土地利用、空间布局和依法规划中的各项建设的综合部署。法定程序批准的总体规划文件是编制低层次规划和专项规划以及实施城市规划管理的法律依据。计划的实施就是把计划变成现实。总体规划的实施是由市政府领导各职能部门以实际行动使城市土地利用规划、空间布局和建设的综合部署落到实处。总体规划的实施在很大程度上要通过城市建设的效果显示出来。
  1.2总规实施的特征
  (1)总规实施的系统性
  城市是一个复杂、开放的系统,城市规划及其实施必须是系统的。作为我国城市规划工作体系中的高层次规划,总体规划的实施并不是实现城市经济、社会和环境发展目标以及城市土地利用、道路交通设施、公共行政和公共服务设施的现状。公共设施的简单积累等建设条件,但以城市发展目标和战略、空间结构布局为尺度,提高各城市功能要素的匹配程度,促进城市系统的协调发展,提高城市整体运行效率。
  (2)总规实施的阶段性
  在城市化进程中,相对于城市发展的需要,建设投资、土地资源等都处于供不应求的状态。因此,解决城市问题和实现发展目标必须根据各自的优先事项分阶段进行。随着城市建设重点的变化,总体规划的实施呈现出一个明显的阶段性,即总体规划的实施必须以城市近期和长期的发展目标和空间布局为基础,结合城市经济和社会发展的现状,确定城市建设阶段的重点和目标。
  (3)总规实施的连续性
  除了发展规划的内容外,保护规划的内容同样重要。保护规划的内容主要与城市历史和文化、城市特征和生态环境有关,其中大部分内容在一般规则的不同版本中一致,如"三区四线"的规划控制。城市的基本特征是它具有集聚效应。为了使其聚集效果最大化,一般规则通常以相对集中的空间来实现。保护规划内容的长期稳定性和总计划实施的空间分布趋于集中,这导致执行总计划的持续性。
  (4)总规实施的有限性
  一般规则的实施期一般为20年,由于经济和社会环境、科技水平、区域空间格局和城市发展观念的变化,规划的发展目标和战略、空间布局、特殊规划和实施措施可能不再适合城市发展。导致了一个非常困难的整体执行总量规的内容。同时,一般规则是战略规划,需要通过制定实施计划来深化、改进甚至修改,修改后的内容可能会失去实施的机会。因此,一般规则的实施具有一定的局限性。
  (5)总规实施的社会性
  在市场经济体制下,城市资源配置机制由政府配置向市场配置转变,城市建设投资主体多元化。在总体规划实施中,不仅需要规划部门与政府其他职能部门合作,而且要集中政府所有的各种资源,如政策、制度、资金、规划等;此外,政府必须与利益集团合作,利用利益集团的资源(资金、技术、人才)来完成一些建设项目,培养社区组织的公众参与能力,以确保社会公正。可以看出,总体规划的实施具有社会性,是整个社会的事业,而规划部门只是它在整个社会中的辅助作用。
  2 总规实施对策
  2.1区分实施类型,优化总规编制
  (1)目标标准型实施
  制定城市发展目标和战略,预测各子系统的发展规模,制定建设标准,是城市空间布局规划和专项规划最重要的内容,也是规划城市空间布局和制定专项规划的前提和基础。能否达到预期的效果是衡量主规则执行情况的关键。一般规则的标准实施包括城市经济、社会、环境、城市建设和发展目标,以及人口规模、建设用地规模和土地结构控制指标;在子系统层面,包括城市住房需求规模、公共服务设施、综合交通设施、市政公用设施、抗震防灾设施标准等。应将科学、准确、动态和可量化的原则作为制定城市发展目标的基本原则。科学性是指在充分研究城市发展基础和合理判断发展趋势的基础上,制定城市发展目标,从而引导城市的发展。准确性是指目标的明确表达,具体符合相关部门的专业规范。动态意味着城市发展不同阶段的发展目标要明确,要加强眼前的发展目标。可量化指的是发展目标应尽可能选择可量化的指标,以便于在规划和实施过程中进行监测和评价。
  (2)空间布局型实施
  空间布局是总体规划的核心内容,是指导城市建设的主要手段。城市建设是否体现总体规划空间布局的意图,是衡量总体规划实施情况的一个重要方面,也是规划管理部门关注的焦点。总体规划的空间布局包括市级城市空间布局、规划区一级功能空间布局和城乡建设用地布局、中心城市层面的城市空间结构、土地总体布局和各种功能要素的空间布局,以及支持空间布局的道路网和市政管网。空间布局的实施是以城市建设为目标的,其目的是一致的。设计应反映总平面图中所包含的空间布局意图,而不是机械地遵循总体规划中的土地利用规划。

总体规划图,尤其是土地利用图看上去很细,实际功能只是示意图,这只是符合指定空间布局意图的许多可能性之一。
  (3)重大项目型实施
  目标与问题是总体规划的双重取向,无论是实现核心目标还是解决关键问题,通常都需要建设大型项目来支持或推广。主要项目包括主要公共行政和公共服务、公园和主要道路运输设施、供应设施、环境设施和安全设施。前者包括建设城市文化艺术中心、会议展览中心、体育中心、医疗中心等;后者包括建设大型桥梁和隧道,以实现城市跨江发展,建设轨道交通以解决大城市的交通拥挤问题,建设新的水厂以提高供水能力。重大项目是城市发展的重要增长极。主要项目建设由工业部门申请、发改委立项、规划部门选址。为了避免行业部门追求自身利益最大化,影响城市整体利益,规划部门应参与项目建设,并从城市整体发展的角度对项目提出意见和建议。
  2.2 拓宽实施途径,深化实施内涵
  (1)编制规划实施总规
  总体规划属于战略规划的范畴,所表达的内容是结构的和框架的。政府需要进一步编制实施计划,以编制和实施总计划。通过编制和实施总体规划,不仅是对垂直向下规划的深化、细化和管理控制,也是对专项规划和近期建设计划的协调和分解。
  第一,城市规划的实施,应当制定其管辖范围内城镇的总体规划。合理配置城乡资源,优化城乡空间格局;实施中央城市规划,应编制详细的城市规划。要贯彻实施“总则”的强制性内容,深化和完善“总则”的指导内容。城乡规划主管部门应当颁发规划行政许可,为实施规划管理提供科学依据。
  第二,城乡规划主管部门结合具体领域的总体规划要求,制定专项规划,指导政府发展、审批本领域的重大项目,制定有关政策,配合城市详细规划,为总体规划的实施提供依据;制定短期建设计划,建立项目库,在总体规划中安排短期建设目标、发展布局和重大建设项目的实施,分解建设规模,减少施工难度,处理实际问题,使总体规则得到有效实施。
  (2)制定政策实施总规
  在国际上,人们强烈主张城市要在竞争经济、高生活质量和可持续环境之间寻求平衡,需要全面关注城市经济、社会发展和生态环境保护,并将其作为城市空间发展的终极追求和决策的重要基础。因此,有必要加强制定经济社会、环境保护和城乡建设相关政策,落实总则内容,促进城市发展。实施总体调控的政策是由不同层次、不同部门制定的,涉及范围广泛的政策集群。市政府制定产业政策,引导产业发展方向,促进产业结构升级,促进经济健康、可持续发展,实现总体规划确定的经济发展目标,突出城市性质;制定城镇化政策,促进农村剩余劳动力向城市转移,加快非居民城镇常住人口城市化进程,实现一般规则规定的城市化目标;制定财政、税收、搬迁政策,促进新区发展、旧城更新和住房建设。城市各职能部门制定文化体育、教育卫生、商业服务、道路交通、建设管理等方面的发展政策和法规,以促进“总则”的实施。随着总体规划由技术导向政策导向的转变,总体规划的制定和实施作用越来越重要。
  (3)引领开发实施总规
  总体规划是对规划区域内城市土地利用、空间布局和建设依法进行的综合安排。总体规划的实施有赖于政府主导城市建设的发展。政府的规划建设关系到城市发展的全局。要控制道路交通设施、市政基础设施、防洪防涝设施,形成公路网、市政管网骨架和城市安全运行保障,通过引导基础设施建设指导城市建设和发展;政府计划建设影响城市发展全局的公共管理和公共服务设施、绿地和广场。心脏系统和开放空间系统,通过指导公共设施建设来指导城市建设和发展。它们相互配合,引导城市建设和发展,遵循城市发展的方向,反映城市空间布局,满足土地利用结构的要求,从而实现总体规律。随着未来从增量开发向库存优化的转变,主规则的制定和实施的主导作用将会减弱。
  (4)保护资源实施总规
  总体规划的核心内容是对各种资源进行空间布局,可分为两类:水源保护区、基本农田、森林公园等保护资源的空间安排和各种开发建设活动的空间安排。执行总条例需要保护资源以及组织和建设。实施资源保护通则是贯彻底线优先原则的一项具体措施。它主要是通过划定保护资源的范围和边界,明确相应的保护开发建设活动的控制要求来实现的。在规划区层面,主要表现在划定城镇发展边界,实行永久性基本农田保护线和生态保护红线,界定城市。城市中心区的界定、制定相应的控制措施和要求等。在中心城区层面,制定了各类绿地的控制线、地表水保护与控制的区域边界、历史文化街区和历史建筑的保护与控制线,以及相应的控制措施和要求。随着对城市生态环境和历史文化保护的重视,实施资源保护总则的作用将逐步加强。
  3 结语
  根据实施特点,提出实施总体规划的对策,关系到总体规划的制定和组织的实施。其中,总体规划改革取得了初步成效,但总体规划实施的组织优化却没有得到应有的重视。随着我国城市空间由增量扩张向存储能力的转变,未来实施总体规划的环境将变得越来越复杂,更有必要关注实施的类型、途径和主体。在广大公众参与下,完善总体规划实施组织,增强总体规划在城市发展中的指导作用。
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