我国个人提起环境公益诉讼制度研究

发表时间:2019/3/5   来源:《知识-力量》2019年6月上   作者:曾薪凝
[导读] 环境公益诉讼是保护环境的最后一道屏障,个人作为管理社会事务最活跃和最广泛的参与主体,理应被赋予环境公益诉讼的原告资格。赋予个人提起环境公益诉讼的原告资格,既能弥补环境组织参与环境公益诉讼的不足,又能发挥信息公开与公众参与制度的效用,促进环境公权利和环境公权力的合理配置,

(四川大学,四川 成都 610207)
摘要:环境公益诉讼是保护环境的最后一道屏障,个人作为管理社会事务最活跃和最广泛的参与主体,理应被赋予环境公益诉讼的原告资格。赋予个人提起环境公益诉讼的原告资格,既能弥补环境组织参与环境公益诉讼的不足,又能发挥信息公开与公众参与制度的效用,促进环境公权利和环境公权力的合理配置,弥补国家的保护缺位。确认公民享有环境权是个人提起环境公益诉讼的权利基础,赋予公民提起诉讼的资格是个人提起环境公益诉讼的程序保障。
关键词:个人;环境;公益诉讼;原告资格

 
      1.前言
      我国现行的《环境保护法》规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合特定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。个人作为管理国家事务的重要主体,能否提起环境公益诉讼?该制度的建立是否必要?是否可行?应当如何构建?本文从呼吁建立个人环境公益诉讼制度的角度尝试对以上问题作出回应。
      2.我国建立个人提起环境公益诉讼制度的必要性
      《民事诉讼法》55条规定符合条件的社会组织能以原告提起环境公益诉讼,但存在资格门槛过高、能动性及能力不足的情况,具体如下:
      2.1社会组织的原告资格门槛过高
      我国对民间组织的管理实行双重管理体制,既要在民政部门登记,又要接受行业主管部门的活动管理,加之《社会团体登记管理条例》对社会团体的资金、人员设置亦有要求 ;如“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的,登记管理机关不予批准筹备。”的原则条款,使得社会团体的成立较不易,社会组织获得符合《民事诉讼法》规定的法律资格更困难。
      2.2社会组织提起环境公益诉讼的能动性不高
      社会组织缺乏提起环境公益诉讼的能动性主要表现在两个方面,一是缺乏提起诉讼的积极性、二是缺乏提起诉讼的专业能力。
      2015 年被称为环境公益诉讼元年,但根据《2015 年环境公益诉讼综述报告》显示,全年仅有 9 个社会组织提起共计 37 起环境公益诉讼,就全国范围而言,这个数字显得相当保守。另一方面,并非符合法定条件的的社会团体就均具备相应能力提起诉讼。根据 2013 年中华环保联合会和国际自然资源保护协会联合成立的“环保组织参与环境公益诉讼的现状和困难”课题组调查显示:73%被调查的环保组织具备法律专业人员,绝大多数为兼职;48%的环保组织没有专门的法律业务部门;接近 60%的环保组织对《民诉法》和《环保法》(修正案草案)中的环境公益诉讼条款并不了解;有稳定经费来源的环保组织仅占被调查组织的 23%。  可见,目前符合《民诉法》及相关法律解释规定的社会组织普遍缺乏提起环境公益诉讼的能力,具体体现在经费不足,专业人员缺失、技术设备缺乏以及地方行政系统干预等困境。
      3.我国建立个人提起环境公益诉讼制度的现实障碍
      3.1立法层面的缺位
      我国现行法未规定公民享有环境权 ,个人提起环境公益诉讼缺乏权利基础。环境权是指一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利。环境权是域外环境立法的核心理论,是域外公民的基本权利之一。但是目前国内的环境立法仅规定了公民保护环境的义务,没有规定公民享有清洁、健康环境的权利,没有对环境权的主体、客体、法律属性等进行清晰地法律界定,使得环境权难以发挥其作为基本权利的功能和作用。
      现行公益诉讼制度排除个人主体 ,个人提起环境公益诉讼缺乏程序支持。2017 年修订《民诉法》时,该法第 55 条对提起环境公益诉讼的原告主体资格作了具体的限定,从而将个人主体提起环境公益诉讼的资格限制在外,使得个人失去了保护公益环境权利的最后一道保障。
      3.2成本、能力的困扰
      诉讼成本通常是公民衡量是否通过法律途径解决争议的重要标准之一。环境诉讼举证往往需要专业的技术手段才能进行,因此将产生的大量费用。此外环境公益诉讼中难免会遇到一些专业性和技术性的困难,个人主体由于不具备相关的法律知识和专业技能,可能会使诉讼进程延缓、中止甚至终止,难以进行下去,导致先期投入资源的浪费。个人主体对提起环境公益诉讼积极性与过高的诉讼成本以及个人自身诉讼能力较弱而难以提起环境公益诉讼是建立个人提起环境公益诉讼制度必须解决的矛盾。



      4.个人提起环境公益诉讼具体制度设计
      4.1确立权利基础
      环境权是环境立法的核心这一理论已得到学术界的普遍认可,但2014年环境法修订时环境权仍未确认,所以公民个人的环境参与权受到侵害时难以找到救济途径和追究责任人的法律依据。因此,确立公众的环境权是建立个人环境公益诉讼制度的权利基础。
      对确立环境权的法条设计,具体可在现行《环保法》第6条的基础上进行修订,即将第6条第一款修订为:“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利,也有保护环境的义务。”同时将公众的环境知情权、参与权和检举控告权等环境权的从权利在总则部分加以突出,体现权利本位,权利义务对等的原则。具体可将本条第四款修订为:“一切单位和个人都依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利;一切单位和个人发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的,有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报;公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务。”现代文明国家的法律是权利本位的法律,在环境法中设定环境权既符合现代文明国家的法律理论,也符合我国基本国情的需要。
      4.2打通程序障碍
      目前世界多个国家的环境公益诉讼逐渐放宽了对原告资格的要求,并且取得了良好的环境保护效果。我国当前面临的环境问题日益突出,个人作为社会上最广泛的主体,其自身存在机动性、灵活性和广泛性的特点,是环境管理事务中最活跃的力量,赋予个人提起环境公益诉讼的资格对环境保护具有不可忽略的重要意义。
      赋予个人环境公益诉讼起诉资格的法律设计,可在《环保法》等环境法律和《民诉法》关于环境公益诉讼起诉主体的条款中进行修订,具体可设计为:“一切单位和个人对污染环境和破坏生态,损害或有可能严重损害公共利益的行为,可以向人民法院提起诉讼。”本款设计运用环境公益诉权理论,将传统民事诉权资格的利害关系人扩大到公共利益关系,起诉者可基于公共利益向人民法院提起诉讼,要求被告治理污染、恢复原状以及赔偿损失等。传统诉权的利害关系人理论面对日益严重的环境问题凸显其局限性,难以解决公共利益的原告诉讼资格问题,公益诉权理论将公共利益作为诉的利益,将私人利益产生损害结果的条件扩大到损害公共利益或可能损害公共利益结果的条件,弥补传统诉权理论的缺陷,为个人提起环境公益诉讼的法律确认铺平道路。
      “损害结果和可能造成严重损害结果”是原告起诉的必要条件,关于可能造成严重损害结果的标准可由相关的司法解释进行规定。由于环境诉讼案件复杂性的特点,也可赋予法官一定程度的自由裁量权,方便法官在个案灵活处理。
      5.结语
      过去的几十年,人们为了追求经济利益而不顾环境的承载能力,甚至提出“先污染后治理”的错误思路,如今越来越严重的环境污染与生态破坏使公众意识到环境问题已经威胁到人类的生存和发展。但是现行法律规定的具有环境公益诉讼起诉资格的主体由于自身的局限性,难以解决人们日益增长的公益环境保护需求与通过环境公益诉讼维护环境利益诉求的矛盾,个人原告资格的缺席使得环境公益诉讼难以全面发挥其作为维护环境最后一道保障的作用。我国应在公民现有的环境参与权基础上明确公民环境权,并应赋予公民提起环境公益诉讼的诉讼资格,完善环境立法并充分发挥个人环境公益诉讼的积极作用。
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作者简介:曾薪凝(1994.10—),女,四川省岳池县人,成都市双流区四川大学民商法学专业,硕士研究生。
 
 

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