国地税合并背景下广东税制构建策略

发表时间:2019/1/10   来源:《教育学文摘》2019年2月总第291期   作者:严晓云 邓倩
[导读] 自2002年以来,新设立的企业、事业单位、社会团体和其他组织的所得税由国家税务总局征收管理。
广东科技学院 广东 东莞 523083
  摘 要:分税制的实行,曾给我国的经济建设作出了重大贡献。在新形势下,国地税合并也已成为必然趋势。广东作为改革先锋,在税制改革的道路上也应首当其冲,先行先试,建立起广东特色的地方税收体系,为进一步在大湾区乃至全国落实完善国地税合并之举,探索合并之路、评估合并效果、总结合并经验,最终实现国地税的全面深入合并。本文对此做了一些有益的研究,并提出了若干广东税制构建策略。
  关键词:国地税合并 税制 构建策略
  我国自1994年进行了分税制改革。24年过去了,分税制对我国经济建设作出了巨大贡献,但也给税务机关的税收征管工作乃至整个宏观经济的发展带来了许多负面影响。2016年5月,全面完成“营改增”试点工作,2018年3月13日,国务院在宣布的机构改革方案中提出,要改革国家税收和地方税收征管体制,合并省以及省以下国家税务机关和地方税务机关,以承担本行政区域内各种税收和非税收入的征收和管理职责。这些政策的出台,应对了时代发展需要,至此我国税收制度进入“破冰”阶段。本课题顺应当前财税改革的必然趋势,在国地税合并背景下来研究广东税制的构建问题。通过构建符合广东地方经济社会发展需要的地方税制,以合理处理中央与地方财政分配的关系,构建具有激励与约束的地方财政资源获取机制,从而保证地方政府行为的良性运行,促进广东经济健康稳定发展,提高本辖区居民的福利水平。
  一、广东省税收体系现状及特点
  1.国、地税机关权力交叉。所得税、城市维护建设税等税收征管权交叉。自2002年以来,新设立的企业、事业单位、社会团体和其他组织的所得税由国家税务总局征收管理。铁路运输企业(包括广州铁路集团)、国家邮政、大型国有银行和不分享所得税的海上油气企业,由国家税务总局征收。其他企业所得税由地方税务局征收和管理。该规定将企业所得税的征收管理权委托给国家税务局,加剧了企业所得税征收管理权的混乱、分裂和交叉。城市维护建设税是地方税,地方税务局有权征收和管理。但是,由于铁路部门、银行总部和保险公司集中缴纳属于中央收入的城市维护建设税,由国家税务局征收,再次形成征管权的交叉点。
  2.地方税种“群龙无首”。营业税改增值税后,地方税制失去了主要税种,导致地方税制对主要税种界定不清楚。在现行税制下,广东省地方税收具有“税种数量较多但多为小税种、地方税体系收入比重偏低”等特点。同时,地方财政收入规模在一定程度上由于全面实施的营改增政策使得企业转型而缩小,但相应的财政权力并没有减少,导致地方财政收支更加紧张。辅助税种的制度建设也还有待完善。
  3.税收征管成本高。税务机关的双重设置,它在人力资源和基础设施方面花费太大。据统计,在2011年我国“设立一个农村和县、市税务分局的基建支出分别为200万元和600 万元”。到目前为止,这笔费用只能直线增长。而当时,国、地税各级机构就合计103965个了,这般重复投资大可不必。另外,两套机构也造成“各施其令”、“踢皮球”的现象层出不穷,部门间的沟通和协调成本高,使税收征管更加复杂和困难。税收纠纷增多,造成大量重复劳动。如重复的税收宣传、登记、评估、征收、管理、检查等。此外,税收征管软件系统的开发和维护,由国家和地方税收、税务人员培训、办公费用清单、车辆和设备的配置、重复研究等方面,大大提高了税收执法和司法成本。
  4.税收遵从成本高。税收遵从成本,即税收成本,是纳税人除了纳税之外所花费的额外资源的价值。国家税务局和地方税务局的繁琐程序使得税收征管程序更加复杂。“拜完佛社拜菩萨”的纳税人将涉税事务成本翻了一番。他们需要雇用更多的财务和会计人员或加倍支付他们的税务代理费。而当政府法令不可用时,纳税人往往难以理解。税收遵从成本的增加直接导致了实际税收负担的加重,恶化了国内商业环境,削弱了中国税收政策的国际竞争力。
  二、广东省国地税合并后可能面临的问题
  1.机构设置影响因素多,精简高效难促成。精简税务机关是降低成本、提高税收效率的关键,也是高效率的前提。但由于我国已实行了24年的国地税“分征分管”体制,赋予地税机关征管地方税的权力,长期导致地税“占山为王”、自主权过大、程序形式重于效率,成为地方财政的财力支柱。一向彪炳“财政源泉”的地税将被国税合并,从根本上失去征管税收权力、失去独立入库税收权力,定会遭到地税机构从上到下的质疑甚至反对。合并后原本属于地税权限的税收将如何征管?地税原有机构原有部门将何去何从?怎样保证合并后征税及纳税成本同时降低?又如何保证精简过后纳税过程的高效性和纳税收入的完整性?这些都是合并后的壁垒。
  2.税收分配权益不清晰,地方财政无保障。营改増后,广东省地方税体系面临“没有明确的主要税种、大量的税种和小税种,各税种之间存在重叠功能,地方税制收入比重偏低”的困境。“十三五”期间,我国将逐步实现各地区基本公共服务均等化,继续推进城镇化,这都需要大量的地方财政投入。因此,担忧原本的地方税和共享税的分配、担忧地方税收的质量、担忧地方财力的紧缺是地方政府最为顾及的问题。
  3.独立征税权力将丧失,地方政府不放心。“营改增”后,国地税合并政策一推出,对于地税无疑是“雪上加霜”。失去主税种后再丧失自主征税权力,这必定使地税部门乃至地方财政人心惶惶。地方税务的放权,致使地方政府、地方财政所获信息滞后或不对称,经常处于被动和脆弱的地位,税收分配一直是犹豫和不信任的。至此,地方政府对合并事宜的不放心、不放权加大了合并阻力。
  4.公务员既得利益受损,人心不稳阻力大。税收征管体制的合并关系到地方政府税权的既得利益和地方税务局系统的公务员,具有很大的阻力。

由于地方税务局的废除和机构的精简,地方税务局系统公务员会面临何去何从的问题。原以为一生无忧的“铁饭碗”即将消失,情绪上也难以安抚。国地税合并将面临人员安置成本高、人心不稳等又一难题。
  三、构建广东地方税体系的策略
  1.以“广东省国地税已合并挂牌”为背景。从2018年6月15日全国各省级国税局、地税局合并且统一挂牌至2018年7月20日,全国县乡国税地税机构正式合并挂牌,标志着全国省市县乡四级税务机构分步合并和相应挂牌工作全部完成,这标志着国税、地税征收管理体制改革的关键一步。广东省也逐步完成了本次改革。
  合并挂牌,意味着税务系统将实现“六个统一”,分别为“一厅通办”、“一网通办”、“一键咨询”和“信息一次采集”。其中,“一厅通办”,它意味着纳税人不必跑两个大厅来办税,它意味着纳税人只需要登录一个网络来处理两个业务;“一键咨询”指纳税人通过12366将获取所有税收业务的咨询服务;“实名信息一次性收集”将识别现有的国家和地方税务实名信息,使纳税人的实名信息只需要收集一次。同时,统一税务稽查。从根本上解决国地税两家分别检查的问题,最大限度减少对纳税人的不当打扰;统一地方税收执法的原有标准,统一实施企业所得税的政策实施。营造更加规范公平的税收法治环境。在此基础上,国地税局机构重叠和重组、税务人员的安置工作已基本完成,从结构和机制上初步实现了国地税合并。
  2.以“合理分配地方税收来源”为目的。广东省地方税务机关和国家税务机关合并后,实行国家税务总局和广东省政府双重领导的全面管理体制。但是,要保证市、县、乡地方财税来源的多样性和可靠性。(1)需明确市、县乡级地方政府对税收的享有权。在保留地方原享有税收权益基础上进一步完善和丰富地方税收体系,当地政府即使没有征管权,税收也不能减少。省政府不需要截取和占用地方税。(2)应补充制度,保障城乡、县、乡的税收分配权。具体如下:第一,建立税收定级和仓储制度,违反问责制。确立全省市、县、乡各级地方政府税收权益的主体地位,让地方政府在制度上放心、分权。第二,合并后,税务机关应当严格执行分级仓储的管理规定,将地方税收和共享税直接归入地方财政,及时提供税务信息;第三,细化违反税款入库现象,并将其列入违反条例和税务稽查重点,对违法违纪的相关税收人员,应依法追究相应责任。
  3.发展“特色税种,开源添税”为关键。广东省作为全国经济发展的排头兵,税收制度应高度紧贴国家对经济的宏观调控,借鉴经验,发展具有广东特色的地方税制。(1)合理设计房产税,成为省内地方政府的主体税种。广东省作为经济发达区域,房价持续居高不下,畸高的房产收益逐渐成为一部分人群的重要收入来源;同时我省个人收入的普遍偏高导致部分个人财富的不断积累,如“房哥”、“房姐”的出现,能为该税种的课征提供长期稳定的来源。具体实施如下:第一,在全国已建立不动产统一登记制度的基础上,个人或者家庭所有的房屋,征收物业税,实行差别税率。对个人、家庭拥有的多套商品房或者豪华房,适用高税率;对个人、家庭所有的独栋房屋或者限额范围内的地区,适用低税率或者免税。第二,个人和住房所有制单位的税收,由市、县政府根据当地经济发展水平和公共支出需要确定;住宅用房地产可以按照房屋资产价值征收。商业地产,可以根据房地产资产的租金或价值征收。第三,根据相关研究,可以选择0.4%、0.6%、1.2%、2.0%、3.0%五个等级进行估算,并按销售价格的70%或100%进行征收。(2)推出环境保护税,丰富税收种类。环境保护税的推出应与费改税的进程同步,将污染者向大气、水流、土壤排放污染物缴纳的排污收费,改造为排污收税,以经济手段约束污染者并要求其承担损害社会的责任,使外部不经济内在化。广东省河流众多又临近大海,因此,可开设有地方特色的水流保护税。(3)逐步优化资源税,扩大税收范围。资源税的范围应逐步扩大,以占据各种自然生态空间和各种自然效益资源。在广东省,可对水流、海洋、森林、丘陵等资源征税。(4)落实社会保险费转交税务征收,属于中心地方共享税。按照中央关于深化党和国家事业单位改革的计划,将统一征收基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各种社会保险费。社会保险费可以按一定比例分配给省政府和市政府,与我省及各市级政府承担的社会保障职责相匹配。
  4.以“制度保障,稳定人心”为后盾。国地税合并初期,人员流动性大,人心较为浮动。建议建立县乡级地方税务机关资产处置、人员安置和权利保护制度。地方税制废除后,部分地方纳税人可以进入国家税制,部分地方纳税人可以提前退休(休假)。对不能保留公务员身份的,应当制定安置补偿方案,合理确定和公开确定安置补偿标准,充分保护当地纳税人的权益。费用由中央财政负担。地方税制资产属于国有资产,应参照国有资产管理的有关措施及具体需要制定相应的措施。
  作为国家建设的世界级城市群,同时也是全球竞争的重要空间载体--粤港澳大湾区,必将成为税制改革的当务之急。因此应先行先试,建立广东特色的地方税收体系,进一步在大湾区落实完善国地税合并之举,探索合并之路、评估合并效果、总结合并经验,然后向全国推广。最终实现国地税的全面深入合并,大幅度改善我国税收环境,为经济的进一步健康、稳定发展做出更大贡献。
  参考文献
  [1]张念明 庞凤喜 稳定税负约束下我国现代税制体系的构建与完善[J].税务研究,2015,01,48-54。
  [2]华俊鹏 新一轮税制改革下我国地方税建设的研究[D].吉林财经大学,2016。
  [3]徐秋菊 现阶段我国绿色税制构建的分析与思考[J].经济研究导刊,2017,07,81-83。
  [4]广东省肇庆市地方税务局林兆华 构建中国现代税制体系的思路[N].中国经济时报,2017,01,10005。
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