对边疆民族地区乡村治理问题的思考

发表时间:2018/11/23   来源:《文化研究》2018年第11月   作者:张静
[导读] 边疆民族地区与其他地区相比,在乡村治理方面有较多的特殊性,面临更多的困境。笔者试图以德宏傣族景颇族自治州为切入点,探讨边疆民族地区的乡村治理问题。

        张静  中共德宏州委党校
        摘要:提高乡村自我发展能力,离不开有效的乡村治理。十九大报告提出的乡村振兴战略中就包括有“治理有效”的要求,2018年中央一号文件则指出:“乡村振兴,治理有效是基础。”边疆民族地区与其他地区相比,在乡村治理方面有较多的特殊性,面临更多的困境。笔者试图以德宏傣族景颇族自治州为切入点,探讨边疆民族地区的乡村治理问题。
        关键词:边疆民族地区;德宏州;乡村治理
       
        “乡村治理”这一概念由华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇等人于1998年首次提出。之后,多个学者从不同视角出发,对其进行了界定。一般来说,乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。提高乡村自我发展能力,离不开有效的乡村治理。十九大报告提出的乡村振兴战略中就包括有“治理有效”的要求,2018年中央一号文件则指出:“乡村振兴,治理有效是基础。”笔者试图以德宏傣族景颇族自治州为切入点,探讨边疆民族地区的乡村治理问题。
        一、德宏州乡村治理基本情况
        2016年,德宏傣族景颇族自治州辖2市3县,50个乡镇,359个行政村,1549个自然村,1个街道办事处,336个村民委员会,3882个村民小组。全州的农村人口为73.14万人,占总人口的56.5%;当地少数民族人口61.8万人,占总人口的47.6%。少数民族多分布在各县市山区。总体而言,德宏州乡村治理情况是好的。特别是近年来州委、州政府始终把乡村治理摆在十分重要的位置,坚持以基层党组织建设为关键,以政府治理为主导,以法治为保障,积极发挥社会组织的桥梁纽带作用和群众参与的基础作用,政府治理和社会自我调节、村居民自治良性互动的基层社会治理体系逐步形成,各族群众获得感、安全感不断增强。值得肯定的是,在长期的实践中,各族群众探索出了一些具有德宏特点、民族特色、务实管用的好做法。比如说乡村在党总支、党支部的领导下,主要由族长、头人或寨头等进行协同治理,他们在政府触及不到的地方处理矛盾纠纷、维系村寨社会秩序,有效地起到了稳定乡村社会的作用,成为政府力量的有益补充。比如说依靠习惯法、宗教教义和村规民约进行乡村治理。
        二、德宏州乡村治理面临的困境
        但应当清醒地看到,由于民族、宗教、历史以及地缘等特殊因素,边疆民族地区与其他地区相比,在乡村治理方面有较多的特殊性,面临更多的困境。表现为:
        (一)农村经济发展滞后
        与省内大多数地州相比,德宏经济总量、农民收入水平比较低,是一个集边疆、民族、山区、贫困“四位一体”的少数民族自治州。2017年,德宏州实现生产总值356.97亿元(初步核算),在全省十六个地州中排名倒数第四;农村常住居民人均可支配收入9464元,低于同期9862元的云南省农村常住居民人均可支配收入,更远低于同期13432元的全国农村常住居民人均可支配收入。虽然现代农业各项工作正常开展,但德宏农村经济发展比较缓慢,存在诸多问题:一是农村产业结构调整落后,缺乏有特色的农产品,从而阻碍了向外拓展市场;二是引进大型农业项目少,农产品加工流通缺乏龙头企业带动;三是农村经济增长的潜力挖掘不足,以近年来的生态旅游来说,虽然盈江县、陇川县先后推出了一批项目,但发展方式还比较粗放,存在思想准备不足、基础设施滞后、文化内涵挖掘不够、产品类型不够丰富、服务质量有待提高等问题,亟待提档升级;四是粮食生产粗耕粗种现象严重,特别是高寒山区的耕地利用率较低,部分地区的农田由以前的一年种植两季改为只种大春,大大降低了基本农田的利用效率等等。
        (二)贫困面大
        贫困问题一直是制约德宏经济发展、城乡和谐、民族进步的重要因素。2017年末,德宏州建档立卡贫困人口38526户146795人,其中未脱贫建档立卡人口有12353户42643人,贫困发生率为4.66%,低于同期3.1%的全国平均水平。5个县市中除了瑞丽市以外,其他4县市都是集中连片特困地区片区县,梁河县还是国家级贫困县,当然,瑞丽市也同样有贫困乡、贫困人口。这些贫困人口大部分居住在边境沿线、高寒山区,受环境限制,基础设施滞后,贫困群众自我发展能力比较弱,且返贫因素多。德宏远离省会城市和国内大市场,物流成本高,产业培育和发展困难,以产业带动贫困群众脱贫的效应发挥不足。加之德宏州财力薄弱,扶贫资金投入有限,与脱贫攻坚实际需求相差甚远,贫困群众增收难。
        (三)村民欠缺参与乡村治理的积极性和能力
        受多种因素影响,总体来说,德宏州的农村群众文化程度普遍较低,尤其以景颇族、德昂族和傈僳族这三个“直过民族”最为突出。

根据第六次人口普查数据,“直过民族”受教育程度偏低,且文盲率远远高于云南全省的平均水平,其中文盲率最高的是德昂族。由于文化水平低,法治意识、政治参与意识也比较淡薄,且受家族、宗教观念的长期束缚,村民缺乏参与乡村治理的积极性,甚至部分村民对参与公共事务管理有畏难和厌烦情绪,也缺乏思考、表达、议事、交流和讨论等素养与能力,从而导致村民有序参与乡村治理的过程不顺畅,严重影响了乡村治理的成效。
        (四)宗教信仰的影响
        德宏州是云南省宗教工作重点地区之一,多民族、多宗教的特征非常突出。佛教(南传上座部佛教、汉传佛教)、道教、伊斯兰教、基督教、天主教五大宗教俱存,还广泛流传着一些原始宗教。有的民族全民信教,有的民族信仰几种宗教,或几个民族信仰同一种宗教。截止2016年底,全州信教群众53余万人,占全州总人口的41.5%,且有上升趋势。全州正式登记宗教活动场所929处,其中寺观教堂917处;固定处所12处。有宗教教职人员568人。应当承认,在德宏的乡村治理中,宗教信仰有着值得肯定的因素,例如强化社会道德行为规范,发挥社会关怀和社会服务功能等等。但同时,近年来宗教信仰的发展在一定程度上削弱了基层组织的权威,村委会的影响力不如宗教组织;而由于信仰不同宗教、不同教派,信众之间相互排斥、对立,影响了社会和谐稳定;还有,某些教义教规与乡村治理要求不协调,信众往往安于现状,不谋发展。
        三、提升德宏州乡村治理有效性的对策建议
        德宏乡村治理事关“精准扶贫”“治理能力现代化”等党和国家系列大政方针在边疆民族地区的贯彻落实,提升德宏乡村治理的有效性,不仅有利于提高少数民族群体的凝聚力和认同感,促进少数民族地区繁荣发展和社会稳定,而且还有利于巩固党在少数民族地区的执政基础。要提升乡村治理的有效性,就必然要求紧密结合当地的客观情况,更多地考虑到其特殊性,因地制宜提出对策和建议。
        (一)大力发展农村经济
        边疆民族地区的经济社会发展状况,直接关系到整个地区乃至国家安全、边境安宁和社会稳定的大局。应按照产业兴旺和生活富裕的要求,建设富裕乡村。为此,政府应想方设法改善乡村的基础设施,进而逐步改善村民的生产生活条件;在搞好调研,摸清实情的基础上真正找准各乡镇的优势产业,发展特色经济;要积极创造条件引进农产品加工流通领域的龙头企业,发挥龙头企业带动作用进而形成产业扶贫辐射效应;要引导农户改变粗放经营的经营方式,依靠信息手段与技术手段,面向市场,优化结构,真正转向现代农业;还要善于培育经营主体,利用农民专业合作社、家庭农场、产业协会等新型农业经营主体,发展多种形式的农业适度规模经营。
        (二)全力打好脱贫攻坚战
        贫困是边疆民族地区农村社会“治理难”的总根源。州、县市、乡镇党委政府必须强化组织领导,以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,突出重点、难点抓脱贫,分阶段、分步骤稳步解决影响稳定脱贫的长期性问题,继续做好教育扶贫、产业扶贫、生态扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁等各项工作,彻底消除致贫原因,做到稳定脱贫持续脱贫。特别是还要进一步深化社会协作,积极动员全社会力量的共同参与。当然,贫困群众稳定脱贫,不仅需要帮扶,更重要的是激发内生动力。在多措并举形成扶贫合力的同时,要解决“贫在精神”的问题,注重“扶贫先扶志、扶贫不扶懒”。要鼓励贫困群众通过自力更生、勤劳苦干积极脱贫,早日改善生活面貌。
        (三)将村民培育成乡村治理的合格主体
        自治是乡村治理体系的基础。州、县市、乡镇政府必须高度重视对村民主体性、自主性的培育,为村民参与治理搭建平台、拓展渠道、丰富形式,发挥好村民在社会治理中的主体作用。要加大农村文化教育力度,提高村民的文化素质,培育村民参与乡村治理的素养与能力;要提高农民的地域认同感和归属感,强化村民的公共责任及政治认同,激发村民的参政热情,特别是村干部要善于组织动员村民参与村内公共事务活动,引导带领村民参与村内治理活动,让村民在重大问题上拥有知情权、参与权、建议权,形成“大事一起干”的良性机制,充分发挥民主治理功能;要善于借鉴各地涌现的村民广泛参与公共治理的好典型好案例,如贵州省黔东南苗族侗族自治州黎平县孟彦镇罗伞村的“垃圾银行”;西昌市月华乡宁乐村利用“红黑榜”助推乡村“移风易俗”;广西贺州创新乡村治理模式提出的提出“六有”标准等等。少一些空洞说教,多一些行之有效的探索,顺民意、借民力、用民智,真正做到治理依靠村民、治理成果由村民共享。
        总之,提高边疆民族地区乡村自我发展能力,离不开有效的乡村治理。在当前乡村治理的实践中,边疆民族地区还存在一些特殊的难点和问题亟待解决,只有破解了这些难点和问题,“治理有效”才能实现,乡村发展才能具有自主性,广大村民群众也才能成为乡村振兴的真正主体。
        
       
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