我国农村义务教育财政体制改进研究

发表时间:2017/9/5   来源:《知识-力量》2017年7月下   作者:杜雨佳
[导读] 我国农村义务教育财政问题一直是国家和社会给予高度重视的问题.

(沈阳市沈阳师范大学,辽宁 沈阳  110034)
        摘  要:我国农村义务教育财政问题一直是国家和社会给予高度重视的问题,当今我国农村义务教育财政体制存在县级政府财权的桎梏性、农村义务教育经费短缺的固有性、转移支付制度欠规范性,这三方面的主要问题。根据这些问题,可以通过建立农村义务教育财政新体制予以解决,具体来说可以从四个方面着手,即强调教育财政管理制度公平性、建构一般转移支付制度的层级性、保证教育经费预算单列制度的科学性和建立第三方机构保障教育经费评估的有效性。
        关键词:教育财政体制;教育经费;新制度
1.  我国农村义务教育财政体制存在的主要问题
1.1县级政府财权的桎梏性
        我国相关法律、法规规定了县级政府的农村义务教育经费统筹责任,确立了“以县为主”的农村义务教育财政管理体制,强调县级政府承担农村义务教育财政的主要责任。但是,县级政府的财力却与其事权不相称。首先,中国很多县区长期存在财政能力薄弱的问题,特别是中西部以农业为主的县区。2002 年和 2003 年我国西部地区有的省份赤字面甚至高达 60%以上。[1]其次,分税制的实行造成县级财政收入显著下降。[2]第三,实行农村税费改革之后,农村教育费附加和教育集资等被取消,县、乡级财政收入随之减少。这些问题都造成农村义务教育经费统筹任务的困难性。
1.2农村义务教育经费短缺的固有性
        第一,办学条件较差。我国各地在农村中小学校的校舍建设、危房改造、设备购置等资金的安排上,仍存在很大的困难。第二,债务负担较重。“新机制”没有解决“普九”和“两基”遗留的债务问题。不仅是农村学校,甚至许多城市学校和高校仍存在严重的债务问题。第三,教师收入无法得到保障。县级财政性教育经费只是基本保障教师的人头经费,教师津贴收入则得不到保障。而取消学杂费之后,学校的收入相对减少,间接造成教师待遇下降。
1.3转移支付制度欠规范性
        首先,转移支付的资金没有标准的份额规定,这就容易引发教育资金的挪用现象。其次,省级政府存在“作为不足”的现象,就是说,省级政府部门担任传达上级指令给县级政府的角色,在其自身层面没有对县级政府给予足够的经费支持。第三,县级政府教育财政收入的主渠道仍然以乡镇为主,而乡镇教育经费的减少必然导致县级政府教育经费投入的不足,这也是县级政府亟待解决的问题。



2.  构建农村义务教育财政新体制
2.1强调教育财政管理制度公平性
        要想解决县级政府教育财政存在的问题,就要从“教育公平”的视角进行教育财政管理制度的改革。第一,在教育经费来源上保证东、中、西部地区分配的合理性;第二,落实各级政府的财政责任,确保每一级政府都能明确自身的角色,做好自身层面的教育财政管理;第三,教育经费投入主体上移,由省级部门牵引、下级部门依次承担。具体来说,东部地区由于其经济发展较好,县级政府应作为教育财政的主导,形成以县级和省(直辖市)、地市级政府作为投资主体的农村义务教育财政管理体制,其财政缺口由省(直辖市)、地市级政府补足;中部地区教育财政主体上移,省级政府要担负起全省农村义务教育财政经费统筹的责任,实行中央和省级政府作为投资主体的农村义务教育财政管理体制,其财政缺口由中央政府补足;西部地区实行由中央和省级政府共同负责、以中央为主的农村义务教育财政体制。
2.2建构一般转移支付制度的层级性
        为了促进农村义务教育均衡化发展,需要建立以“地级市财政收支缺口”为标准的农村义务教育一般转移支付制度。第一,以全国义务教育经费最低保障线为依据,以地级市为基本单位,根据本地区农村义务教育经费的实际情况确定标准支出和标准收入,通过计量经济模型的客观测算,确定地市级财政农村义务教育收支缺口;第二,地级市政府根据本地区各县经济发展水平确定县、乡级政府农村义务教育财政分担比例及额度;第三,地市级政府农村义务教育财政收支缺口由中央、省级政府通过一般转移支付补足;第四,省级政府应该对农村义务教育财政一般转移支付承担主要责任。
2.3保证教育经费预算单列制度的科学性
        第一,把农村义务教育各项经费全面纳入预算,由人民代表大会审核和批准,在当年新增财力中应把农村义务教育经费纳为首要项目;第二,从中央开始到县级政府(包括县级政府),应把农村义务教育经费列为单项预算,确保农村教育经费的专款专项、真正做到拨款到位。这样,就能形成独立的农村义务教育财政专项转移支付制度,从中央开始明确各个角色定位,避免“推脱”;第三,对农村义务教育财政管理具有重要贡献的政府官员等人员,应给予一定的奖励,对政府及各级各类农村中小学领导不作为的,要给予一定的处罚,通过奖惩机制督促农村义务教育经费的有效落实。
2.4建立第三方机构保障教育经费评估的有效性
        要想科学有效地监督农村义务教育经费的分配、使用及其结果,就要建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合的审计制度。对学校的审计要做到 “经常化”、“制度化”和“公开化”,并向政府和人大报告。而社会权威的第三方、独立的评价机构更能真实有效的监督教育经费的来源来去向,避免“自作自评”的现象,保证农村教育经费投入整个过程的透明化、系统化。同时,对于发现的问题要及时上报给相应的上级政府部门,受理问题的政府部门也应以及时调查和解决存在的问题。

参考文献:
[1]汪柱旺.构建“以国为主”的农村义务教育投入体制[J].改革与战略,2004(12).
[2]田发,周琛影.地方财政体制变革下的县乡财政解困[J].经济体制改革,2007(4).
作者简介:杜雨佳(1993.2-),女,籍贯辽宁沈阳,沈阳师范大学教育经济与管理研究所2015级硕士研究生。

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