城乡建设用地增减挂钩政策综述--中国期刊网

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城乡建设用地增减挂钩政策综述

发表时间：2021/7/2 来源：《城市建设》2021年7月作者：王春晓、杨俊、易焰晴、曾凡欢

[导读] 城乡建设用地增减挂钩为缓解新增建设用地指标，优化用地空间布局、推进空心村整治，筹集资金、改善农村人居环境、实现精准扶贫发挥了重要作用。本文通过对增减挂钩政策历程、功能作用、指标管理、权属要求、在线报备、助力脱贫攻坚等方面进行综合论述，为各地进一步开展增减挂钩工作，推动乡村振兴提供了政策指引，具有一定的现实意义。

湖南长沙第二测绘院王春晓、杨俊、易焰晴、曾凡欢 410119

摘要：城乡建设用地增减挂钩为缓解新增建设用地指标，优化用地空间布局、推进空心村整治，筹集资金、改善农村人居环境、实现精准扶贫发挥了重要作用。本文通过对增减挂钩政策历程、功能作用、指标管理、权属要求、在线报备、助力脱贫攻坚等方面进行综合论述，为各地进一步开展增减挂钩工作，推动乡村振兴提供了政策指引，具有一定的现实意义。
关键词：增减挂钩、功能作用、指标管理、脱贫攻坚
        城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将农村闲置、低效、布局散乱的建设用地整理复垦为耕地或其他农用地（即拆旧），产生的指标用于农民安置（即安置）和城乡建设（即建新），在保证拆旧和安置、建新各类土地面积平衡的基础上，优化城乡建设用地布局，实现建设用地总量不增加，耕地数量不减少、质量有提高，改善农村生产生活条件和生态环境，促进城乡一体化发展。
        1、增减挂钩政策历程
        城镇化进程中城、乡建设用地的“双扩张”，进一步加剧了人地矛盾，保护耕地、节约集约用地的任务极为艰巨。扭转城乡建设用地“双扩张”问题，促进土地资源优化配置。加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径，是今后解决城镇建设用地的一个重要途径。2000年，中共中央国务院强调“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规定集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地”[1]。2004年国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），进一步明确“城乡建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2005年，原国土资源部明确增减挂钩制度设计并启动工作试点，各地开展该项工作的动力主要是解决新增建设用地计划供需矛盾。2008年的6月27日，原国土资源部发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。2009年至2015年，全球金融危机对国内经济造成严重影响，国家通过增加“新增建设用地计划指标”的方式刺激经济增长，使得新增建设用地计划供需矛盾缓解，增减挂钩工作处于相对比较低迷的时期。自2015年以来，国家、湖南省密集出台有关增减挂钩的政策文件，推动用好用活用足增减挂钩政策支持脱贫攻坚。在利好政策和占补平衡政策的双重拉动下，城乡建设用地增减挂钩工作全面铺开。
        2、增减挂钩功能作用
        首先增减挂钩的核心是一种资源补偿机制，按照以城带乡、以工补农的要求，通过增减挂钩，把多余的资源发展权让渡一部分出来，取得资源发展权的地方对其进行合理补偿，建立城乡之间、区域之间发展权让渡与资金补偿渠道；其次增减挂钩的动力是土地级差收益，偏远地区土地的价值，没有发达地区或者是比较繁华地区的土地价值高，通过有序的流转产生的级差收益最后用于新农村的建设，增减挂钩利用土地区位差异，扩大土地级差收益，并全部返还产生指标的农村，用于支持新农村建设，助力乡村振兴[2]；再者城乡建设用地增减挂钩指标兼具新增建设用地指标、建设用地规模指标和耕地占补平衡指标三项功能，可以缓解新增建设用地指标需求压力，通过腾退出来的建设用地可以与新增建设用地指标进行挂钩，确保了建设用地规模指标不增加，拆旧复垦后的地块，可以补充建设占用的耕地，实现了耕地的数量、质量的平衡和建设占用的平衡。
        3、增减挂钩指标管理
        城乡建设用地增减挂钩指标管理主要分为两个阶段。第一阶段是2016年2月17日之前，原国土资源部依据全国土地利用总体规划、村土地利用规划和土地整治规划安排、新型城镇化发展要求、农业人口转移情况等进行统筹平衡，提出全国城增减挂钩计划指标总量建议，纳入全国土地利用年度计划。试点市、县应当依据土地利用总体规划和土地整治规划，编制挂钩专项规划，统筹安排挂钩试点工作，项目区内建新地块总面积不能超过拆旧地块总面积。同时增减挂钩工作要以保护耕地为目标，耕地是否得到有效保护，是挂钩工作成败的重要标志。拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高；第二阶段是2016年2月17日之后，按照精准扶贫、精准脱贫要求，原国土资源部印发了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号），增减挂钩节余指标在省域范围内流?使用的，实行项目区分别管理。产生节余指标的县（市）可将拆旧复垦地块和本县域内的建新安置地块组成项目区，编制项目区实施方案，并在方案中说明产生节余指标规模等情况；使节余指标建新的县（市）可单独编制建新实施方案，并详细说明节余指标来源。产生节余指标县（市）的项目区实施方案和使用节余指标县（市）的建新实施方案，可按照规定分别报备。

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        4、增减挂钩权属要求
        增减挂钩在选点布局、项目实施、竣工验收等环节，要通过听证、公示等充分听取农民意见，接受群众监督；对农民新居建设，要根据当地实际合理确定住房样式，为农民提供多户型的住房选择；拆旧复垦节约的建设用地，必须优先用于农民新居和农村基础建设，并留足农村非农产业发展建设用地后才能调剂到城镇建设使用。增减挂钩所产生的土地增值收益，全部返还农村，农民新居和新村基础设施等建设所需资金，应由增减挂钩收益进行平衡，不增加农民负担，让农民真正享受到增减挂钩试点带来的实惠；增减挂钩试点涉及的土地，原则上应维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作；实施后，要依法及时办理土地确权、变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等。
        5、增减挂钩在线报备
        县级以上地方国土资源主管部门按照“谁报备、谁负责”的原则，实时在线备案[3]。首先在线报备的重点内容包括项目区基本情况、实施进展情况、验收情况，具体内容为项目区审批、规模、位置、拆旧和建新地块信息等情况，项目区拆旧地块开竣工时间、拆旧复垦面积、建新面积、农民安置等地块拆旧状态和实时进展情况，项目区拆旧地块实际复垦地类及面积、农村安置建新面积、城镇建新实际供地面积、实际建新占用耕地面积、安置补偿等完成情况；其次是增减挂钩项目区经整体审批后，应实时将相关信息在线报备、项目区实施进展情况按月在线报备、项目区实施完成后在验收 10 个工作日内在线报备；再者是在线报备填报应核实拆旧区确认指标面积、地块号是否与实施方案拆旧区面积、地块号一致，若不一致，以拆旧区确认书上指标面积、地块号为准，建新地块面积规模不得突破省厅批复的实施方案载明的增减挂钩计划指标，建新占用耕地规模不得大于拆旧复垦耕地规模。
        6、增减挂钩助力脱贫攻坚
        脱贫攻坚，属于第一民生工程，重中之重的工作。用好用活城乡建设用地增减挂钩节余指标政策，有力于助推脱贫攻坚。2016年原国土资源部下发了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）、财政部下发了《财政部关于城乡建设用地增减挂钩支持易地扶贫搬迁有关财政政策问题的通知》（财综〔2016〕36号）文件，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《<关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见>的通知》(厅字〔2017〕41号)，原国土资源部下发了《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资规发〔2017〕41号）文件，各政策文件规定了一系列的超常规土地政策措施。按照政策要求，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持，同时拓展指标使用范围，进一步明确集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地搬迁扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用；省级国土资源主管部门建立台账，对全省增减挂钩节余指标进行统一管理，按照公开、公平、有偿的原则，引导节余指标合理流转，用于效益好的项目，充分显化土地级差收益。2018年为聚焦深度贫困地区脱贫攻坚任务，国务院办公厅下发了《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理的办法的通知》（国办发〔2018〕16 号）文件及自然资源部印了了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法的通知》（自然资规〔2018〕4号）文件，文件规划“三区三州”及中西部有脱贫攻坚任务的省份确定的其深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹调剂使用，充分调动了各方力量提供资金支持，实现了合作共赢。
        7、结论
        城乡建设用地增减挂钩有效的保护了耕地，开展田水路林村综合整治，改善了农业生产条件，提高了耕地综合生产能力；对闲置、低效、散乱的农村建设用地进行整理复垦和布局调整，提高土地利用效率，优化城乡用地布局，为新型城镇化发展提供了用地空间；将节约的建设用地用于农民新村、农村基础设施、农村产业发展等建设，改善了农民居住条件，为农民就近转移就业提供机会，增加农民的财产性收入，助力了乡村振兴战略。
参考文献：
[1]中共中央国务院，中发〔2000〕11号.中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见［S］.2000-06-23.
[2]中华人民共和国国家发展和改革委员会. “十三五”时期易地扶贫搬迁工作政策指引（第6期）——城乡建设用地增减挂钩支持扶贫开发政策解读.
[3]国土资源部，国土资厅函〔2014〕134 号.国土资源部办公厅关于城乡建设用地增减挂钩在线监管工作有关要求的通知［S］.2014-02-17.