政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引解读--中国期刊网

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政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引解读

发表时间：2020/11/19 来源：《基层建设》2020年第22期作者：陆林轩

[导读] 摘要：截至2020年8月份，全国已入库PPP项目总共9600多个，管理库项目金额达147500多亿元，大批的PPP项目进入执行阶段[1]，有力地推动了全国各地的基础设施建设。

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        摘要：截至2020年8月份，全国已入库PPP项目总共9600多个，管理库项目金额达147500多亿元，大批的PPP项目进入执行阶段[1]，有力地推动了全国各地的基础设施建设。近年来国家和各地区出台的PPP相关政策中，多有对PPP项目绩效考核管理从总体原则和宏观构建上进行规定，特别是强调项目付费与产出绩效挂钩关系，但没有具体规定绩效考核管理实施细则和操作办法的相关政策，导致各地方各项目具体绩效考核管理工作相对混乱。
        为规范政府和社会资本合作项目（以下简称PPP项目）全生命周期绩效管理工作，财政部于2020年3月31日正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），以下简称《操作指引》。本文仅从《操作指引》内容，解读《操作指引》给现有和未来PPP项目绩效考核管理工作带来的几点积极作用。
        关键词：PPP项目；项目绩效；操作指引
        1、明确PPP项目绩效考核管理的各方职责和分工
        《操作指引》第三条规定“项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。”针对项目实施机构、行业主管部门、财政部门和项目公司在PPP项目绩效考核管理中的职责和分工做了明确的规定，避免了实施单位、主管部门和财政部门在职责不清，分工不明，相互推诿或者重叠管理的不利局面，即：
        实施机构：应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，包括绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价等，必要时可委托第三方机构协助。
        行业主管部门：负责审核PPP项目绩效目标和绩效指标，复核绩效评价报告，并按照绩效管理相关制度要求，建立符合本行业需求的绩效指标体系。
        财政部门：负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作，负责PPP项目年度指出预算扽工作。
        2、规范PPP项目绩效管理的适用范围
        首先，《操作指引》第二条明确“PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动”，也就是从时间上绩效管理是贯穿于整个PPP项目的全生命周期。同时《操作指引》分别指出PPP项目准备阶段、采购阶段、执行阶段 PPP项目的绩效管理的具体要求，可以看出，绩效目标和绩效指标的管理并非一成不变，而是在保持核心管理目标不变的前提下允许合理调整，真正做到了贯穿于PPP项目全生命周期。
        其次，从项目类型上，《操作指引》第四条明确“本指引适用于所有PPP项目，包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目”，覆盖了所有类型的PPP项目。过去有一种误解认为，政府付费或部分政府付费（即可行性缺口补助）的付费与绩效考核系数挂钩，所以只有需要政府付费或部分政府付费的的PPP项目才需要绩效考核。其实PPP项目本身具有公共属性，关系到公众利益，且一般由政府授予项目公司“特许经营权”来进行投资、建设和运营，所以不管PPP项目是否需要政府付费，都必须进行绩效考核管理，使用者付费项目可以设置与绩效考核系数挂钩的奖惩条款，从而倒逼项目公司提高管理水平和服务质量。
        再次，从绩效考核管理对象上，既有对项目公司的绩效考核管理要求，也有对项目实施机构的绩效考核管理要求。特别是项目绩效评价共性指标框架设定上，既有对项目公司的考核评价指标，也有对项目实施机构的考核评价指标。这避免了过去PPP项目绩效考核仅考核项目公司而不考核实施机构的片面做法，做到真正全面的考核。
        3、规范PPP项目绩效考核管理的流程和操作办法
        《操作指引》第十八条要求“结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。

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”在整个PPP项目全生命周期中，绩效考核管理的流程和时点非常明确，便于项目实施机构按规定开展。
        另外，《操作指引》附件给出了《PPP项目绩效评价工作方案》和《PPP项目绩效评价报告》的参考模板，规范了PPP项目绩效考核管理的主要内容和工作方法，使得绩效考核管理工作目标更加明确，更有操作性。
        4、共性评价指标框架体现PPP项目绩效管理的全面性、统一性和适应性
        以往PPP项目的绩效考核评价指标一般有两大局限性：第一，注重运营期的绩效考核评价而忽视建设期的绩效考核评价。运营期的绩效考核评价系数多数与付费挂钩，所以详细且可操作性较强；而建设期绩效考核指标一般只是列出相应的建设标准，规定项目公司达到相应建设标准且竣工验收合格后方可进入运营期，这样的绩效考核指标本身和竣工验收合格的要求实质性是重复的，因为只有达到建设标准才能竣工验收合格，而且因为没有相应的奖惩措施，绩效考核指标起不到影响作用。第二，绩效考核指标只局限于行业或项目本身，如污水处理项目多集中于出水水质合格率、污染物超标比例、进出水比例等指标，市政道路项目多集中于道路、桥梁、雨污排水设施养护管理、绿化养护管理、路灯管理和保洁管理等指标......缺乏宏观层面的、具有统一性的共性指标。
        《操作指引》附件中PPP项目绩效评价共性指标框架既包含了建设期和运营期的绩效评价共性指标框架，又包含了针对项目公司和针对实施机构的绩效评价共性指标框架，保证了绩效考核管理的全面性。共性指标框架包含一级指标和二级指标，适合各种类型PPP项目，体现绩效考核管理的宏观性和统一性。同时强调“应根据项目行业特点与实际情况等适当调整二级指标，细化形成三级指标”，体现绩效考核管理的适应性。
        5、针对可能存在的争议提出相关解决方案体现绩效考核的公平性
        现有PPP项目的绩效考核强调的是实施机构对于项目公司的考核，特别部分项目实施机构本身就是行业主管部门，所以无论在绩效考核评价指标调整或者绩效考核结果存在争议的时候，项目公司处于弱势的地位。《操作指引》针对可能存在的争议提出相关解决方案，体现PPP项目绩效考核管理的公平性，如：
        《操作指引》第十二条规定“项目公司（社会资本）对绩效目标或指标体系调整结果有异议的，可申请召开评审会，就调整结果的科学性、合理性、可行性等进行评审。双方对评审意见无异议的，按评审意见完善后履行报批程序；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。”第二十条规定“项目公司对绩效评价结果有异议的，应在5个工作日内明确提出并提供有效的佐证材料，向项目实施机构解释说明并达成一致意见。无法达成一致的，应组织召开评审会，双方对评审意见无异议的，根据评审意见确定最终评价结果；仍有异议的，按照合同约定的争议解决机制处理。”
        6、强化PPP项目绩效监管
        《操作指引》第十五条规定“PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等”。《操作指引》第三章主要规定了绩效监控的主体、要求和通常程序。关于PPP项目绩效监控内容、监控依据以及监控方法等，在符合《操作指引》和其他相关政策规定的前提下，应由各方根据具体PPP项目特点和要求，在PPP项目合同中予以约定。
        三、展望
        《操作指引》规范了PPP项目全生命周期绩效管理工作，对PPP项目开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价等项目管理活动具有明确的、可操作性的指导作用。《操作指引》的出台对提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益具有重要和积极的意义，有利于我国PPP行业的规范发展、有序发展和健康发展。
        参考文献：
        [1]财政部政府和社会资本合作中心（https：//www.cpppc.org/）项目库公开信息。
        作者：陆林轩 445121198312042518
        作者单位：广东晖达工程顾问有限公司