闵承鹏
（贵州省城镇化发展中心）
【摘要】2013年12月12日，中央城镇化工作会议召开，掀起新型城镇化建设的新高潮，中国城镇化迈入一个崭新阶段。贵州省作为西部欠发达省份，经济底子薄，发展相对滞后。近年来，贵州省城镇化驶入“快车道”，常住人口城镇化率从2013年底的37.83%提高到2019年底的49.02%，6年间全省城镇人口增加了451.08万，近一半的常住人口居住在城镇，城镇化速度超过全国平均水平。成绩斐然的同时，我们也要正视存在的问题和不足，贵州省城镇化水平与全国相比，差距仍然很大。同时，与城镇化质量密切相关的公共服务保障、产业就业支撑、城镇综合承载能力等方面还存在诸多短板，必须引起高度重视，加快补齐短板，推进贵州省新型城镇化持续快速健康发展。
【关键词】欠发达地区；新型城镇化；问题；对策
1 背景概述
城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎。正因为如此，著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者Joseph Eugene Stiglitz曾预言，21世纪，美国的高科技产业的发展和中国的城镇化将是影响世界进程、改善世界面貌的两件大事。西方发达国家的“城市化”，为我们提供经验借鉴，也为我们敲响了警钟，人口在城镇快速聚集，致使城镇规模快速扩张，甚至城镇规模扩张速度远远大于人口的聚集速度，造成资源大量消耗，环境不断恶化，城市宜居性下降，“逆城镇化”“郊区化”现象发生。
表1 近20年贵州省常住人口及城镇化率统计表
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自2000年以来的20年间贵州省常住人口城镇化率平均每年提高1.26个百分点，在常住人口并没有明显变化的情况下①，城镇常住人口却增加了879.48万人。2010年7月28日，中共贵州省委十届九次全会召开，会议审议通过《中共贵州省委贵州省人民政府关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》，成为贵州城镇化建设的新起点。自2010年以来的10年间平均每年提高1.52个百分点，城镇常住人口增加了599.72万人。从2013年中央城镇化工作会议召开以来，贵州省常住人口城镇化率从37.83%提高到49.02%，提高了11.19个百分点，6年间全省城镇人口增加了451.08万，平均每年增加75.18万人。近年来，贵州省城镇化真正驶入了“快车道”，近一半的常住人口居住在城镇，城镇化速度超过全国平均水平。工业化国家的城市化经验表明，城市化水平达到50%是政府进行政策调节的最佳切入点。
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图1 近20年贵州省常住人口、城镇人口及城镇化率变化图
2 主要问题
（1）城镇化水平总体较低。贵州省2019年末的常住人口城镇化率还远低于全国60.60%的平均水平，与上海、北京等一线城市相比，差距更是悬殊。另一方面，贵州人口净流出规模约900万人，户籍人口城镇化率和常住人口的差距仍然较大，人口资源红利并未充分发挥，这在很大程度上影响发到全省新型城镇化的健康发展。在已落户城镇的人口中，也不乏因行政区划调整、易地搬迁安置、进城读书落户等“半城镇化”“被城镇化”群体。根据城镇化发展一般规律（S型曲线），城镇化率低于70%的地区，城镇人口还会快速集聚增长，因此贵州省的城镇化还具有较大的发展潜力和空间。
（2）公共服务供给能力不足。由于经济基础薄弱，公共服务保障能力有限，贵阳等人口规模较大、人口集聚较快的城市，教育、医疗等公共资源非常紧张，供需矛盾十分突出。与户籍捆绑的公共服务提供机制未能真正改变。即便在已经落户的城镇人口中，也有部分是集体户，未能真正享受到与其他城镇户籍人口平等的公共服务。在贵阳市中心城区，仍然以购置房屋作为单独落户的前提条件，一些在中心城区有固定住所（如租房5年以上）的人群，这部分人作为城镇常住人口的重要组成部分，仍未能与其他户籍人口同等享受基本公共服务。
表2 2005-2018年贵州省城镇人口和城市（县城）建成区面积统计表
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数据来源：统计年鉴，建设统计年报。
（3）城市空间低效蔓延。从表2和图2中可以看出，2005年至2018年，贵州省城镇人口增长了1.7倍，而城市（县城）建成区面积增长了2.58倍，并且城市（县城）建成区面积增长加速度总体大于城镇人口增长加速度，即便城镇人口的统计范畴不等同与城市和县城建成区范围，但至少可以说明，城市和县城作为城镇人口的主要载体，城市的扩张的速度远远大于城镇人口的增长速度，城市土地开发利用效益不高。部分地区城镇化建设盲目追求规模扩张，基础设施投入不足，公共服务设施不配套，棚户区、城中村、老旧小区大量存在，城镇综合防灾能力薄弱。
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图2 2005-2018年贵州省城镇人口和城市（县城）建成区面积变化图
（4）产业就业支撑能力不强。对比2012年至2018年贵州省全省地区生产总值及三次产业增加值、总体就业、城镇就业、三次产业就业情况，6年间，全省地区生产总值增加了2.15倍，增速较快；而总体就业人员只增加了1.12倍，城镇就业人员增加了1.55倍，最具活力的第三产业就业人员增加1.41倍。一方面，近年来贵州省大力进军大数据、高科技等领域，而这些“高大上”的产业主要是技术密集型；另一方面，全省产业体量还不够大，就业岗位相对困乏，这也佐证了为什么贵州省有那么多外流人口，这些人口的流向主要是东部沿海城市。有产业才会有就业，产城互动才能实现城镇化良性发展。
表3 2012-2018年贵州省产业和就业发展变化情况对比分析表
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图2 2012-2018年贵州省产业和就业发展变化情况对比
（5）城市群和中心城市辐射带动能力不足。黔中城市群仍处于培育阶段，缺乏连片规模的城镇发展带。贵阳作为省会城市和黔中城市群的核心，城市综合实力仍然不强，尚处于聚集为主的城镇化发展阶段，辐射效应不明显。市（州）中心城市规模普遍较小，中等城市数量较少，聚集作用和辐射能力有限。由于发展特征和发展阶段的相似性，部分城市发展存在低质雷同现象。
（6）城乡融合发展水平不高。全省仍有一半人口还生活在农村，农业转移人口市民化体制机制障碍还需进一步破解。近年来贵州省城乡收入比有逐年缩小的趋势，但该比值仍高出全国平均水平。城乡之间要素流动还不充分，城镇公共服务设施和基础设施向农村延伸不够，城乡融合发展水平总体还不够高。
3 对策建议
（1）推进新型城镇化“质速并重、质量优先”。坚持以人为本，辩证处理速度与质量的关系。加快速度要以质量为目标，提升质量要以速度为基础。 到2020年底，预计贵州省常住人口城镇化率将突破50%的重要节点，横向比较，在全国仍处于较低水平，贵州城镇化正处于加速发展阶段，与全国平均水平差距仍然较大，“既要赶”“又要转”。要以人的城镇化为核心，围绕农业转移人口“文教卫、食住行、游购娱”做好文章，切实提升新型城镇化质量。
（2）加快提高公共服务供给能力。要将公共服务保障能力建设作为推进农业转移人口市民化最重要的问题来抓，保障农业转移人口“进得来、留得住”，要进一步推进户籍制度改革，聚焦住房、教育、医疗、社保、就业等重要领域，加快消除城镇户籍人口和常住人口之间的公共服务提供体制机制壁垒，切实提升农业转移人口公共服务保障水平，不断增强城镇“新居民”的社会融入和情感认同。
（3）推动城镇集约高效发展。新型城镇化规划建设中，要用好用足贵州自然生态、民族文化等特色资源要素，更加注重优化产业、城镇和生态布局，妥善处理好生产、生活与生态的关系，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。坚持不走“摊大饼”的老路、多下“蒸小笼”的功夫，构建蓝绿交织、水城共融、集约紧凑的生态城镇布局，实现山水、田园、城镇有机融合。
（4）推动产城融合发展。就业是最大的民生，没有产业就没有就业。要统筹推进新型城镇化与新型工业化，推动大数据、大健康、大生态、大旅游同步发展、融合发展。加快调整优化产业结构，不断提升第三产业比重，增强产业活力，打造具有市场竞争力、能可持续发展的现代产业体系。大力发展劳动密集型产业，为农业转移人口提供更多就业岗位，逐渐引导外流人口回黔就业安居，提高产业就业支撑能力。
（5）提升“一群、两核”辐射带动能力。围绕做实黔中城市群，进一步优化城市群内各城市（县城）之间的交通联系和产业竞合布局。围绕做大贵阳贵安都市圈和遵义都市圈两个极核，进一步优化行政区划，大力推进同城化发展，进一步破解主城和新区之间的交通瓶颈。进一步强化贵阳中心城市的规模集聚和功能提升，推进贵安新区、龙里城区、惠水城区、清镇城区、修文城区与贵阳同城化发展，推动教育、医疗等优势资源不断向贵安新区聚集，积极推动省级政府部门和行政资源向贵安新区转移，将贵安新区打造成全省乃至全国产城融合发展示范区。协同推进其他区域中心城市建设，进一步做优县城、做特小城镇，形成大中小城市和小城镇协调发展新格局。
（6）推动城乡融合发展。继续推广县城及中心镇带动周边多个村庄联动发展的“1+N”镇村联动模式，加快镇村基础设施和公共服务设施共建共享，补齐农村设施短板，促进镇村产业联动发展，引导农村人口就地就近城镇化。探索破解“异地村民化②”体制机制障碍，不断解决农村人口老龄化、村庄空心化、土地房屋闲置等突出问题。加快消除城乡协调发展的体制性障碍，以“田园综合体”“市民农庄”“特色小镇”等重要平台为抓手，构建城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡融合发展关系。
4 结语
愈是山区省份，愈是欠发达地区，愈要坚持推进城镇化，愈要走新型城镇化道路。经济发展进入新常态，新型城镇化是扩大内需的最大潜力，也是经济增长的重要动力。有学者曾指出，高发展速度、高经济成效、低初级成本和低发展质量这“两高两低”集中体现了改革开放以来我国城镇化发展的重要模式特征。与传统城镇化发展方式相比，在贵州省山地特色新型城镇化进程中，不但要有量的积累，更要注重质的提升，保证新型城镇化内涵式、集约式发展。
注释
① 2000年及以后的城镇、乡村人口的划分标准按国家统计局1999年发布的《关于统计上划分城乡的规定》计算，与以前年份数据不可比。
②异地村民化，是指村民由原住地搬迁到一个新的村庄，实现在新住地长久居住。2017年，贵州省城镇化发展中心组织7个城镇化相关课题调研组赴贵州湄潭开展调研，了解到湄潭发展茶旅产业吸引了大量外来农民在核桃坝村居住，本文作者倡议，将这一现象称为“异地村民化”，得到调研组专家们的认同。
参考文献
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[2]仇保兴.国外模式与中国城镇化道路选择[J].人民论坛.
[3]新玉言.国外城镇化比较研究与经验启示[M].北京:国家行政学院出版社.
[4]辜胜阻.新型城镇化引领旅游休闲产业发展[J].小康.
[5]叶裕民.中国城市化质量研究[J].中国软科学.
[6]魏后凯.我国的农村工业化与城镇化问题[J].财经问题研究.