玉林市城乡规划设计院 广西壮族自治区玉林市 537000
摘要：近年来，我国的国土空间规划管理工作有了很大进展，当前的国土空间规划由于要求实现所有土地资源的利用最大化，所以要基于土地利用规划角度，研究当前的国土空间规划体系问题。本文通过对该方法的使用，分析当前存在问题的原因，并在此基础上提出针对这些问题的解决方法，让土地利用规划水平得到有效提升。
关键词：土地利用规划；土地资源；国土空间规划体系
引言
随着人口的不断增长，城市化进程不断加快，能源、交通等基础设施生产规模不断增大，人地矛盾日益突出，不合理地开发和利用土地的现象，导致水土流失、化肥农药的滥用，从而引起土地污染严重以及土地肥力下降等土地利用问题，使得生态环境更加脆弱，致使土地利用结构发生显著变化。因此，本文依据当前国土空间规划的新形势，对研究区的土地利用结构及特点及影响其变化的主要影响因素进行研究。
1我国土地利用分类体系发展历程
中华人民共和国成立初期，我国土地利用分类工作发展缓慢，改革开放前尚未形成正式的分类体系。直到20世纪80年代，土地管理部门才颁布了较统一的分类。之后国家机构经过数次改革，将空间资源分配和发展管制权分属到各个部门，主要涉及国土、住建、林业、农业、发改等部门，各部门结合自身管理需求，陆续构建了一系列土地利用分类体系，逐步形成了一套较为完善的技术规范和实施管理标准，并应用到土地调查、土地利用规划、城乡规划等各项工程中。
2基于土地利用规划角度的国土空间规划体系问题
2.1土地利用率问题
目前的土地利用率从表面上来看较高，但是实际使用阶段
存在严重缺陷，比如对于我国的农村地区土地来说，不少农业用地存在被侵占问题，占用建设了工业项目，而我国的人均粮食占有量只处于世界的中端水平，当前存在的这一缺陷会让农业用地的总量进一步下降，同时广大失地农民未能获得工业生产的相关技能，导致农村劳动力过剩并引发社会矛盾，可以说当前土地利用率不足的一个最直观原因是对土地用途的不合理规划，此外即使在城市土地中也存在该问题，最主要的表现形式是，将生态绿化用地应用于工业项目用地、商业住宅开发用地等，虽然城市居民因此可以获得较高的补偿收入，但是城市居民的生活环境不能达到要求，自然也是降低了土地的利用率。
2.2耕地保护与建设用地规划问题
一边是耕地保护，民生温饱问题；一边是项目建新，经济发展问题。从经济发展的角度来说，采取粗放型生产形式，使得耕地保护受到了极大的影响，建设用地消耗了大量的平原耕地资源，使得平原耕地面积日益减少；同时部分地区未能平衡好退耕还林和耕地保护工作，耕地数量不断减少，但为了保护基本农田面积不减少，耕地保有量不减少，基本农田上山，用劣地顶好地的现象时有发生。从建设用地新增指标规划使用角度来说，存在着用地规划指标分配不合理问题，每个地区的经济发展情况差异，建设用地指标布局和使用有着很大不同，部分地区的用地指标已经接近目标，甚至突破了目标，部分地区则很是充足，新增指标难以平衡成为当前面临的重要问题。
2.3土地规划方法问题
在土地规划阶段需要采用合理的方法，包括土地之间的资源融合、土地侵占量的深入合理控制等，要求建成的综合管理系统可发挥作用。比如对于生态绿化用地来说，采取的建设方法包括硬软件系统的结合、原有资源系统的合理使用等，唯有如此才可在有效降低对自然环境破坏效果的同时提高经济收益和安全保障水平，目前的问题是，土地规划方法只凭借原有的经验以及政府部门的调控确定资源的使用方式，而实际的使用方法是否科学未能经过全面的深入探讨。
3基于土地利用规划视角的国土空间规划体系建设方法
3.1建立统一用地分类
新一轮规划中提出的土地利用分类，对土地规划和城市规划异同点进行了分析，针对不同之处，结合业务需求和基层实践，进行了重新分类以及整合，经过统一后，地类为建设用地类和非建设用地类。原城市规划中的幼托和中小学被纳入到基础教育设施中；原土地规划中的公共建筑用地和宗教用地被纳入到公益性公共设施用地中；管道运输用地以及公共基础设施用地等被归类到市政公用设施用地。
3.2建立并完善国土空间规划法律法规体系
2019年1月4日，全国人大网上公布了《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）的详细内容，其中明确指出，“经依法批准的国土空间规划是各类开发活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划”。自然资源部也在加紧梳理与国土空间规划相关的法律法规，对相关部门的规章制度进行了修订，对于“多规合一”改革中超出法律法规规定的条款与内容，则应按照正规流程进行报批，同时也应该重视过渡时期法律法规的衔接工作。在宏观经济建设过程中，土地利用总体规划是其中重要的指标控制与传导机制，因此需要将其与建立适应社会主义市场经济侧重规划条件加以结合，并进行灵活运用。
3.3因地制宜，科学管控，体现复合及融合功能
土地使用性质单一属性的用地分类，无法顺应当前市场经济环境下土地开发多重管理的目标要求，同时，现有分类难以表征城市用地功能的复合化与兼容性。从单一土地使用功能向复合功能转变，有利于实现对同一空间地域多层次、多维度的精细化管理。
3.4“研精致思”构建完善的规划编制体系
目前采用的双评价体系（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性2项评价），重点在摸清楚国土空间的本底特征和适宜用途，划定大的空间格局和功能分区。在国土空间规划的工作会上，相关领导形象风趣地将“三区三线”协调配套共同形成空间规划底图，叫“棋盘”，将各类空间性规划的核心内容和空间要素，形象地称为“棋子”，要求我们在工作中按照一定的规则和次序，有机整合落入“棋盘”，真正形成“一本规划、一张蓝图”，所以我们在初期给省级部门递数据编棋盘时，必须提前考虑周全，研精致思。比如，基本农田保护线及储备区是不是要考虑城镇新增用地指标将来预留，生态红线除过要扣除政策要求扣除的以外，是不是要考虑基本农田补划和保护区内的村庄经济改型等等。考虑周全点，把棋盘做大、做科学点、做方正点，便于将来落棋子。再者，不是所有的县乡村，都必须打造成经济强县、经济强镇、经济强村，我们也可以根据各区域自然资源特点情况，打造农业特色、或林业特色、或生态旅游特色的产业强县强镇强。工作一定要立足实际，求同存异，可以组织熟悉本地情况的，有长期规划工作经验积累的当地的规划专家，提出科学合理的利用方案。在提高资源利用率的同时，不搞形式主义，做出有地方特色的国土空间规划，实现对生态环境的保护。
结语
综上所述，基于国土空间规划视角下的土地资源利用过程，当前存在的问题包括土地的利用率不足、土地规划方法存在问题等，导致实际的土地资源利用水平和预期标准存在差异。解决问题的方法包括对土地应用类型和应用方法的全面分析、土地资源经过深入调查后将其合并、国土资源规划方法的科学升级等，以提高土地的综合利用质量，这正是新形势下国土空间规划应该解决的问题。
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