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新时期国土空间规划存在的问题及对策林荣聪

发表时间：2020/8/19 来源：《基层建设》2020年第10期作者：林荣聪

[导读] 摘要：我国幅员辽阔，国土空间规划存在着极为复杂的影响因素，国土规划的类型也包括很多种，随着发展目标和发展情况的变化，固有的国土空间规划可能出现无法满足当前需求的问题。

        佛山市南海区桂城街道办事处
        摘要：我国幅员辽阔，国土空间规划存在着极为复杂的影响因素，国土规划的类型也包括很多种，随着发展目标和发展情况的变化，固有的国土空间规划可能出现无法满足当前需求的问题。所以，本文将通过对国土空间规划的内涵与发展、思维模式进行分析，对现存的各项问题进行讨论，为新时期下的国土空间规划提出相应的意见和建议，提高国土空间更高效、更合理的利用率。
        关键词：新时期；国土空间规划；对策探讨
        引言：伴随着我国社会经济的快速发展，资源开发、环境治理等工作被提上了日程，如何能够协调好上述工作与经济建设之间的关系，实现国民经济的可持续性发展，恰恰是国土空间规划工作的主要内容。为了保证该项工作的实效性，必须充分认识到国土空间规划的重要意义，将当前工作中存在的一些问题加以妥善解决，唯有如此才能进一步提高国土资源利用率，遏制环境问题的滋生，促进生态系统的修复，进而体现国土空间规划工作的价值内涵。
        1、国土空间规划的内涵与发展历程
        国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科技水平，对国土资源开发、利用、整治和保护进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。作为国民经济和社会发展的重要组成部分，国土空间规划是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性规划，是编制地区中、长期规划的重要依据。
        纵观我国国土空间规划发展历程，从空间发展决策角度看，具体可分为3个阶段：工业化初期的城市规划“一规统揽”；中期土地利用规划的编制实施形成“双规协同”；新世纪我国的空间发展决策基本上形成了以国民经济和社会发展规划为统领，以主体功能区规划为基础，以国土规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等为支撑，多规共管空间发展的规划体系。
        2、国土空间规划存在的问题
        2. 1 国土规划职能分工不明确
        根据国土空间规划发展历程分析可知，不同部门的规划顶层设计不同，其侧重点也存在差异。例如，在国土规划设计初期，其主要目的是探索自然资源，并根据自然资源的具体功能进行分区，但这种空间分区方式会影响国土空间规划的完整性和综合性，导致各类规划职能不明确。我国国土空间分区主要体现在国家层次和省级层次上，形成了国土规划、城镇体系规划和主体功能区规划 3 类分区方式。同时，由于各个部门之间分别承担各自的功能，缺乏足够的协调性，导致国土空间分区职能分工不明确，难以发挥国土空间规划的最大效用。由于政府上层建筑结构决定经济社会的发展规划情况，主要以经济社会等非空间性为主要内容，缺少空间性规划的内容，并且这些层面的空间规划具有较强的专业性，由专门部门进行组织编制，缺乏协调合作。另外，各个部门之间的利益和权责存在差异，例如，国土部门重视保护耕地，城建部门重视城市建设、环保部门重视恢复生态，保护林地等，导致国土规划缺乏统一的编制和实施规范。因此，在国土空间规划过程中，对用地规模和功能布局的重要原则性问题缺乏交流和信任，致使国土规划存在编制不同步、期限不一致、标准不统一、甚至存在脱节或重叠的情况，难以充分发挥国土空间规划的重要作用。
        2.2 综合性空间规划缺位
        从我国空间规划发展历程来看，不同部门的规划顶级设计不同，各有侧重，但又相互牵制。综合性的国土空间规划长期缺失，各类规划职能不清，导致规划缺少上位空间规划指导，在国家和省级层面，形成了城镇体系规划、国土规划、主体功能区规划三足鼎立的局面。各类规划缺乏综合管理的考虑，规划类别间协调性较差。国民经济与社会发展规划虽然在现实中由政府决策层直接参与，但以经济社会等非空间内容为主，空间方面的内容较少。而国土空间规划序列中的规划专业性较强，由相应部门组织编制，但难免造成各司其职、缺乏协调。

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        2.3规划生态保护意识薄弱
        长期以来，物质文明建设和精神文明建设都被摆在不对等的位置，为了大力发展经济而肆意破坏生态环境已经成为惯例，导致各种自然灾害频频发生，给人们的生产生活带来了负面影响。在国土空间规划开展过程中相关工作人员一直受到传统思想观念的束缚，不重视加强对生态环境的保护，在国土空间规划的实施上也存在着执行力较低的问题，社会公众通常没有认识到环境保护是每个人的责任，主动参与到环保工作中，从长远角度来看对于当地社会经济的发展都是极为不利的。
        2.4 规划理念落后
        实际上，国土空间规划工作理应解决社会经济发展过程中滋生的各种问题，如民生、人文、环境等，以便给社会公众创造舒适安逸的居住空间，提高他们的幸福感，保持社会的稳定性与和谐性。然而目前的国土空间规划是远远无法达到这一目标的，归根究底在于规划理念不够先进、科学，存在着明显的滞后性，关于这一点需要引起充分重视，唯有更新国土空间规划思想，才能让相关工作的实效性进一步得到强化，我国社会经济的可持续发展也能真正得以成为现实。
        3、我国国土空间规划的优化对策
        3.1 空间完整的国土空间规划法律体系
        建立国土空间规划的法律体系要由上而下进行，在国家宪法中添加区域统筹协调发展的部分内容，明确国土空间规划在法律体系中的地位。并建立、完善和优化国土空间规划法律体系的基本法，如《国土空间规划法》，为国土空间规划建立完整的法律保障体系。
        3.2 保证规划部门分工的合理性
        要想保证国土空间规划效用的充分发挥，必须认识到国土空间规划的超然地位，将其与其他战略规划协同起来，还要对不同部门的职责予以合理划分，将责任落实到人头上，以避免在其位不谋其政现象的发生，为国土空间规划工作的顺利开展增添助力。在法律法规方面应该制定科学性和可操作性较强的决策机制和管理机制，调动社会公众的参与积极性，保证国土空间规划能够与市场化发展需求相契合，在新时期得到相关职能部门的响应和落实。除此之外，对于工作人员专业素质的培育也不可忽视，这是保障国土空间规划工作的全面展开的关键所在，应该将其当作一项长期性、系统性的工作来完成。
        3. 3 实现规划实施、改革和创新
        国土空间规划的实施需要充分适应我国社会经济的发展以及人们对资源利用情况的需求，从而不断进行改革和创新。例如，相关部门可以与自然资源统一监管的需求相结合，通过推动自然资源资产产权体制的改革，实现各种管理手段和控制方法的优化，并建立完善的规划实施机制，贯彻落实国土空间规划的实施。
        4、结语
        在新时期的国土空间规划要符合当前社会经济、环境、人口等发展情况，对当前的国土资源进行合理利用和整合。并建立起适应新时期的国土空间规划体系，建立明确的法律保障体系、规划执行体系等，既能够促进我国国土空间规划的良好发展，完成我国新时期的国家战略目标，还能够为将来的国土空间规划打好坚实的基础。
        参考文献
        [1]王东祥.完善国土空间规划体系[J].浙江经济，2007（19）：18-20.
        [2]向亚丽,杨浩锋.新时期国土空间规划存在的问题及对策[J].江西农业,2017(9):107-108.
        [3]刘中艳.国土空间规划推动规划行业新维度[J].中国地名,2019(8):48+50.
        [4]秦萧,甄峰,李亚奇等.国土空间规划大数据应用方法框架探讨[J].自然资源学报,2019(10):2134~2149.