沂南县自然资源和规划局 山东沂南 276300
摘要：土地储备制度是我国土地制度的一个重要方面，在近二十年的实施过程中，取得了一定的绩效，但也存在诸多困境。在全面深化改革的背景下，我国土地储备制度如何适应新的发展要求，进一步完善功能定位，使其成为政府调控土地市场、促进土地资源合理利用的重要政策工具，将成为推动我国城镇土地使用制度改革的新突破点，也是土地储备领域研究的重点问题。
关键词：土地储备制度；定位分析；完善策略
1土地储备制度及其运作方式
1.1土地储备制度的界定
关于土地储备制度的界定，国内学者主要认为土地储备制度是由城市政府委托或授权的专门机构或组织通过收购、收回、优先购买、征收等方式取得土地，在完成土地整治等前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划将其储备的城市土地重新投入市场的制度安排。而相关法律法规对土地储备制度也做了界定。《土地储备管理办法》第2条规定，所谓土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应土地的行为。总体来看，国内学者的观点和《土地储备管理办法》等相关法律法规主要从三个方面对土地收储制度进行界定：一是主体；二是土地的取得方式，主要是通过依法收回、收购、优先购买和征收等方式；三是对储备的土地组织开发储备后进行供应。
1.2土地储备制度的运作方式
我国土地储备制度的运作程序基本上由土地取得、土地前期开发和土地储存供应三个环节组成，如图1所示。
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图1我国土地储备运作方式
依法取得土地主要是县级及以上国土资源主管部门从分散的土地所有者或使用者手中依法取得土地的行为。目前的土地取得主要是对集体土地的征收和对国有存量土地的收回、收购和优先购买等。
土地前期开发是对依法取得的土地进行如土地平整以及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等开展基础设施建设。
土地储存供应是土地未供应前对储备的土地进行管护、出租和临时利用，而经过前期开发后形成的可供应的土地纳入土地供应计划统一组织供应。
2我国土地储备制度定位的完善
2.1增强政府对城乡统一建设用地市场的保障能力
长期以来，在城乡二元土地制度框架下，地方政府在城市土地市场上有垄断地位，同时也严格控制农村农用土地转为非农用途以及农村建设用地使用权的流转，这不仅导致了土地利用结构的扭曲，也导致集体土地征收补偿不足等问题。随着中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》实施，以及新修版《土地管理法》中对集体经营性建设用地有条件入市的规定出台，标志着集体土地逐步成为补充城市土地供给不足的重要来源，各地关于集体土地整理储备的需求逐渐显化。然而，目前城市新区与工业园区建设所需土地绝大多数来自农村集体土地，这些土地需通过政府征地拆迁后，才能由地方政府进行一级开发、出让，再交由市场主体进行二级开发，关于集体土地整理储备制度的实施仍属空白。为此，各个城市应紧随土地制度变革趋势，依托土地利用总体规划和城乡规划，通过区、镇两级集体土地储备中心通过托管方式，对城市周边存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发，统一招商、统一入市，逐步建立并完善城乡土地整理储备管理制度。
2.2促进土地资源的高效配置和合理利用
土地整理储备工作涉及土地征购、土地整理（土地平整、临时利用、后期管护等）、土地出让等多个环节，各环节之间相互关联，整体上协调推进无疑可以提高效率。新修版《土地储备管理办法》的颁布与实施也提出，省级国土资源主管部门负责制定本行政辖区内土地储备监管制度，对土地储备业务进行政策和业务指导，监管土地储备机构及本地区土地储备业务运行情况。但是，从以往地方实践来看，城市各辖区内的土地储备机构仍存在信息不对称、土地整理储备工作实施环节不完善等问题，从而不利于土地资源的高效配置。与此同时，尽管目前地方土地资源管理部门通过实施土地储备职能，从某种程度上增强了政府对土地资源的宏观调控，也部分实现了土地市场的垄断，但在优化土地利用结构、有效配置土地资源，促进经济社会环境的协调发展等方面仍有待加强。随着我国经济进入高质量发展阶段，产业结构调整势在必行，必然要求用地方式和管理方式的改变。因此，各城市土地管理部门应顺应发展趋势，明确土地储备出让的目的，助力经济发展和产业转型升级。
3完善城市土地储备制度的政策建议
3.1落实集体土地所有权归属，探索建立城乡土地储备制度
打破城乡二元的土地市场结构的核心在于要素市场的统一。一方面，将集体土地所有权归属落到实处，让农村土地权益、农民权益得到体现。深化土地征用制度改革，完善征地范围、征地程序和补偿机制等制度建设，转变土地收益由投资为主向民生为主转型。另一方面，由单纯的城市土地收储转向城乡建设用地整合收储，将农村建设用地通过土地重划、增减挂钩等方式部分或全部纳入土地储备范畴。统筹实现实地供应和指标供应双轨制运作，以国有收储土地、集体征收土地、集体土地重划取得的部分公益用地作为实地管理，以集体土地整治实现的建设用地指标为补充调节，切实实现土地储备由“供给方”向“调控方”转变。
3.2强化资金风险防范意识，优化专项债券资金使用方式
首先，通过财政和货币政策的调整，规范金融资产的流向，同时加强对收购储备项目的可行性研究，主要从经济发展水平、市场运行现状以及资金现状等方面进行风险评估，严格按照土地用途规划进行收购、储备和出让，提高资金利用效率，减少金融风险。其次，统筹土地储备专项债券发债空间，探索在特定条件下，允许土地储备专项债券所筹资金滚动用于其他项目，降低资金使用成本。仅当土地储备专项债券对应项目完成出让，但债券还未到期时，允许这部分资金可滚动用于其他项目。但要防范已用于其他项目的资金无法在债券到期日周转回来，造成债券违约的风险。
3.3深化土地供给侧结构性改革，引导产业转型升级
首先，调整以出让土地来增加收入的思路，促进土地市场健康发展；其次，结合城市发展规划、土地利用规划，制定土地储备专项规划。按照城市的发展规模和发展方向，科学制定与之相适应的土地储备规模。最后，通过优化土地储备结构和周期，增加土地要素的有效供给，提高土地利用供求的匹配度。既要重点保障基础设施与公共服务、战略性新兴产业、生活宜居与生态提升、区域精准扶贫等功能的用地指标，还要从综合效果出发合理评价土地利用综合效果，淘汰高耗能、高污染等传统产业用地，高效合理的配置土地资源，引导产业转型升级。
结语
综上所述，我国实行土地储备制度的目的是为了有效调控土地市场，促使土地市场健康有序地发展，优化土地资源的配置，提升社会福利。然而，在实施过程中土地储备制度的定位面临新的困境，引起了社会各界的关注。对此，本文在分析土地储备制度的功能定位和运作过程中出现的问题的基础上，借鉴国外的土地储备制度，认为土地储备制度的功能定位需要进一步的完善，以达到既有效调控土地市场、促进土地合理利用又保护被征地农民利益的目的。
参考文献:
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