张芳
浙江杭望空间规划设计发展有限公司 浙江省杭州市 310000
摘要：国土空间是自然资源和人类社会经济活动的基本载体，也是社会经济发展和生态文明建设的物质基础。20世纪80年代以来，快速城镇化和工业化浪潮使得中国的国土空间格局发生了显著变化，盲目、无序的开发建设导致自然资源过度损耗、生物多样性减少、生态系统退化等问题，已成为制约中国空间可持续发展的重要障碍。中共十八大以来，国家加大了空间治理体系改革和制度建设力度，统一的国土空间规划体系建设成为推进中国空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手。土地发展权配置作为国土空间规划的“灵魂”，与国土空间规划有着紧密关联，涉及建设开发、生态保护、利益分配等多个方面，贯穿了国土空间规划编制、实施、监督等全过程，是国土空间规划难以回避的核心议题。
关键词：国土空间规划；土地发展权配置；理论思考
引言
当前，正处在国土空间规划编制的关键时期，必须高度重视农村留用地问题。国土空间规划的编制将形成新一轮的城乡土地发展权再分配格局，如何在国土空间规划中落实好留用地，不仅是对失地农民“迟到的补偿”，也是释放留用地土地发展权能，发挥“造血”功能，实现乡村振兴、城乡融合的重要支撑。因此，本文将基于土地发展权的视角，分析我国留用地政策的演变路径，总结当前国土空间规划中留用地土地发展权受抑制的特征表现，并以厦门、杭州、广州等城市留用地开发利用实践为例，提出国土空间规划中留用地开发利用的若干建议。
1土地发展权配置的基本内涵
土地发展权配置形式具有“行政配置”与“市场流转”的二元特征。在完全竞争市场下，理性的经济主体倾向于选择收益最大的用途，由此导致耕地、生态用地等外部性较高的土地供应不足。从央地关系视角来看，中央政府从长远战略、公共利益出发，试图通过空间规划和用途管制等行政手段配置土地发展权。然而，耕地与生态保护只是中央政府的目标追求，而非地方政府核心诉求。地方政府在“有地斯有财”的竞争框架下，往往以牺牲耕地资源、破坏生态系统为代价来谋求自身发展，规划失灵屡见不鲜。因此，土地发展权交易成为中央激励地方实施空间规划的手段，由此表现为行政配置与市场流转二元特征。
我国土地发展权配置呈现政府主导的计划式管理方式，是一种以新增建设用地指标为载体、通过国家权力自上而下配置的公共资源。由于土地开发的机会和指标不是无限的，土地发展权就成为了一种稀缺资源，从而形成竞争市场。但实际上，政府通过垄断土地一级市场以及公共部门的规划权牢牢掌握了土地发展权的配置权力。长期以来，以宏观调控为导向的国有建设用地配置优先权显著高于以局部利益为导向的集体建设用地配置，形成了对集体建设用地土地发展权的长期抑制。当前，国土空间规划具有显著的配置、约束土地发展权的职能。留用地的建设用地指标、权属、空间选址、土地用途、开发强度等将受到总规、详规（控规、村庄规划）等不同层次国土空间规划的空间管制约束。缺乏农转用指标、不符合国土空间规划要求已经成为留用地开发利用过程中最重要的两大限制因素。
2国土空间规划对土地发展权配置的要求
2.1配置对象
全域、全要素、全流程统筹首先，国土空间规划要求建立统一、覆盖全域、以“三区三线”为核心的空间规划分区，并以此作为空间用途管制的依据。意味着土地发展权的配置不再仅围绕“指标”进行，而需立足于以“三区三线”为基础的用途管制分区及管制规则为核心的政策工具；其次，国土空间规划要求土地发展权配置要在“生命共同体”理念下，厘清各类自然要素之间及其与社会经济要素的相互作用规律，制定面向全要素、系统性管控的土地发展权优化政策。
最后，为确保国土空间规划的有效施行，土地发展权配置需实现全生命周期管控，即建立“编制—评估—监管—问责”制度闭环，覆盖规划编制、实施许可、层级协调、监督管理全流程。
2.2明确法律规定
积极推动各类新型土地财产权在我国实定法上的落地，有利于突破我国土地财产权的封闭结构，深化我国土地法律制度改革。在法律层面，我国没有对农村集体土地的发展权作出明确规定。在实践过程中，部分地方政府制定了相关法律法规，有效保护了集体土地发展权，缓解了人地矛盾和利益纠纷，提高了土地利用效率，促进了城乡融合发展进程。从地方政府实践经验看，我国应明确规定土地发展权的权属，特别是集体土地的发展权和利益分配方式，把农村集体土地发展权写入法律。
2.3借鉴他国经验，逐步推进土地发展权流转
英国土地发展权流转由自主申请许可实现。类似于我国土地试用权出让制度，土地使用者缴纳一定出让金就可以获得使用权。这一流转制度的流程包括获得规划申请许可、交纳相应费用。流程方式一般是将土地发展权流转到开发商手中。美国土地发展权征购分为流转和转让两个方面。流转是将土地发展权从土地所有者转向了国家；转让则是将土地发展权从输出区转向输入区，即输出区将其不能自行开发的土地面积或法律规定的超额建筑面积出售给发展权输入区。美国土地发展权的流转是在土地分区管制的基础上，在国家以外的私人之间，通过市场进行的。政府获得土地财政是以失地集体和农民的损失、政府提供更多的社会保障、农村基础设施以及耕地非农化作为代价的。综上所述，美国对于土地发展权在地方区域层次的流转更适合我国借鉴。
3详细规划阶段：用地权属区分+土地用途细化+开发强度量化
在国土空间详细规划阶段，主要涉及控规和村庄规划。城镇开发边界内外的留用地将面临不同的规划情景，城镇开发边界内的留用地在控规中往往需要转化为国有建设用地；而城镇开发边界外的留用地适宜落实在村庄规划中，以集体建设用地为主在控规中，主要通过用地性质、开发强度等对留用土地发展权进行细化量化。但是，现有的控规体系难以有效落实留用地。在用地性质方面，名义上集体留用地除了不能用于商品房开发外，可用于其他工商业用途。但实际上，留用地的功能受到控规的严格约束，导致留用地实际能落到控规中的功能遭到大幅削减。村集体想要区位好、土地价值高的优质地块往往不符合规划要求，或政府不愿意将高经济价值的土地交给村集体。按照控规用地性质落实的留用地，村集体又不满意。开发强度方面，目前尚没有统一的标准，普遍的做法是按照控规的容积率分区来确定留用地的开发强度，但容易造成选址在工业用地上的留用地容积率受损，引发不同区域留用地容积率的不公平。总之，控规中留用地的功能用途细化和开发强度量化，其本质上是村集体与城市政府对高价值地块土地发展权的争夺，村集体处于相对弱势的地位，其确定取决于政府与集体的利益博弈。
结束语
面向国土空间规划的新要求，土地发展权配置应理顺内在逻辑关系，构建以公共利益最大化为核心的“规模指标+空间分区+属性管控”初始配置体系；深化市场改革，设计以“存量提效指标”与“新增流转指标”双轨制发展权交易平台；从“总量控制，时序调节，落实监管”三方面做好行政配置与市场流转的衔接。
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