沈勇明
（江苏博事达律师事务所 210019）
摘要：本文就社会关注的住宅小区人防工程平时使用权问题，结合法律法规的规定进行了学理解释，并提出了完善立法与执法的建议。
关键词：住宅小区人防工程；平时使用权
一、引言
随着城市“停车难”矛盾的加剧，涉及住宅小区人防工程平时使用权的争议和纠纷频繁发生。无论是2003年号称“全国首例”的南京星汉城市花园业委会状告开发商归还车库案，还是近日新闻媒体纷纷报道的南京市栖霞区金尧华府“两家物业公司管理”事件，不仅让业主闹心，其社会影响更是波及全国。
二、人防工程的法律规定
为何人防车位平时使用权之争，至今没有停止呢？正本清源，笔者还是从人防工程的法律规定谈起。
人防工程是为战时防空袭而修建的建筑物，包括单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。大多数住宅小区依法配建的的防空地下室属于后者。
人防工程在战争中是生命工程，在平时则可用于应急救援、防灾减灾和商业、生活用途，属于国防工程和社会公益设施。
我国现行《人民防空法》（简称“人防法”）第五条第二款规定：国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。《江苏省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》（简称“省实施办法”）第二条第三款也作了同样规定。
按照以上条款理解，由开发商投资建设住宅小区人防工程，亦由开发商平时使用、管理并享有收益权。
与此相对照的是，《江苏省人民防空工程建设使用规定》（简称“第129号文件”）第二十六条规定，在业主委员会或物业管理委员会成立后，住宅小区人防工程的平时使用人为业委会或物管会，即由业委会或物管会享有住宅小区人防工程平时使用权。
不难看出，第129号文件与人防法和省实施办法的规定有着显著的区别。
三、现行人防法律法规是否存在漏洞？
人防工程的法律属性为“不动产”，自然应当受到物权法律的规制。我国《民法典》第二百四十条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；第二百四十二条规定：法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不能取得所有权。
然而，人防法颁布于二十余年之前，彼时，距《物权法》颁行尚有十年之遥。人防法第五条第二款仅规定投资者对其投资建设的人防工程享有占有、使用、收益权，而没有规定完整的所有权。由此导致全国各地法规对人防工程所有权抱持不同、甚至是截然相反的态度。
从2018年至2020年，因南京市人防条例立法调研之故，笔者对全国各地的人防法律法规进行了对比研究，并随同南京市人防主管部门，对贵州、广西、湖北、辽宁、黑龙江等省进行了考察。
归纳之，目前全国各地对人防工程所有权的规定有三种立法态度：
第一种，国家所有说。以沈阳市为代表。此种说法将依法配建人防工程并移交国家作为开发商的法定义务，类似缴纳税收。《沈阳市民防管理规定》规定，民防工程按照有关规定实行产权管理。其中，按照国家和省有关规定，结合城市民用建筑修建的民防工程，产权为国有。《沈阳市人防工程国有资产管理规定》同时规定，任何单位和个人建设人防工程，须在工程立项后进行人防工程产权界定，并签订人防工程国有资产部分委托使用协议；开发利用人防工程国有资产，必须经市人防有资产管理部门批准，签订使用合同，并缴纳人防工程使用费。使用单位负责人防工程的日常维护、消防、防汛、治安等工作。
第二种，投资者所有说。以重庆市、上海市为代表。此种说法顺应物权法律的规定，认为既然法律没有规定人防工程专属于国家，就应当归属投资者。《重庆市人民防空条例》规定，鼓励企业事业单位、社会团体和个人，以多种方式投资建设和利用人民防空设施，其所有权和收益归投资者。《上海市民防工程建设和使用管理办法》规定，民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。
第三种，回避所有权。贵州、南宁、武汉，还包括江苏、浙江、安徽等省市，对于住宅小区人防工程所有权均持谨慎的回避态度。江苏省的地方性法规只强调对住宅小区人防工程的使用、维护和管理，而淡化所有权。例如，省实施办法要求依法修建防空地下室，实地标注，不得出售；《江苏省物业管理条例》对于人防工程平时使用和管理，要求全体业主平等使用、有偿使用，并且平时使用收益优先用于工程维护管理。
所有权是物权中最完全的一种权利，具有绝对性、排他性、永续性，包含占有、使用、收益、处分等四项权能。如果人防工程的所有权明确，其平时使用权自不待言。那么，在人防法没有清晰界定住宅小区人防工程所有权的情形下，是否其平时使用权就不明确了呢？笔者认为，亦不尽然。
以江苏为例，根据人防法、省实施办法和第129号文件的规定，开发商对其投资建设的住宅小区人防工程，享有占有、使用和收益的权利。在业主委员会或者物业管理委员会成立后，住宅小区人防工程的占有、使用和管理权也应当随同其它物业设施一并移交给业委会或物管会，以避免发生多重管理的困境。但同时，开发商对其投资的人防工程仍然享有收益权，有权收取人防工程停车位租金。本着权责对等原则，开发商应当从其收取的租金中，提取一定比例用于此处人防工程的维护管理；而业委会或物管会作为平时使用人，则负有督促业主向开发商支付租金并对住宅小区人防工程依法进行维护管理的义务。如此理解，既符合鼓励社会力量投资建设人防工程的立法意图，又理顺了住宅小区人防工程投资者与平时使用人之间法律制度上的内在逻辑关系。
四、完善立法与执法的建议
如上所述，笔者认为，虽然江苏省的人防法律法规之间并不冲突和矛盾，但对于立法和执法部门，仍有一些方面有待进一步完善。
其一，人防法作为上位法，其规定已经严重滞后，亟待全国人大及其常委会重新修正。尤其对于住宅小区人防工程的所有权，必须清晰界定，以确保全国人防立法、执法的统一。
其二，江苏省的地方性法规和政府规章、规范性文件，应当注重与上位法的无缝衔接；行政执法部门应当加强人防法律法规的宣传教育，以避免执法过程中对法条的不同理解。