1周星宇 2郑段雅
1武汉市规划研究院 湖北省 430000
2武汉市园林建筑规划设计研究院有限公司 湖北省 430000
摘要：目前城乡均面对基层政府治理松弛的挑战。而当下“乡贤治理”“开放街区”等政策，从城乡管理的角度来看，可以当成是应对此挑战的新思路。本文将具体从挑战解读、已有政策评价、新政策逻辑分析和新政策风险讨论等四个方面展开叙述，并形成结论：城乡的基层治理困境恰好互为彼端。城乡应当彼此为镜，防止矫枉过正。
关键词：乡贤治理、开放街区、城乡治理、基层组织
1、前言：我国正面临着城乡基层政府治理松弛的巨大挑战
2015年9月，《人民日报》罕见地连载两篇文章[1][2],阐述“乡贤治理”理念。紧接着是2016年2月，在《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中首次提出推广“开放街区”理念，从城乡管理的角度，两次事件均直指我国城乡的基层政府组织和管理正面临的一系列困境。众所周知，构建紧密团结的基层组织是我国政府的一贯主张。具体而言，新中国成立后，农村通过“两委会”制度这种政经合一的基层管理制度，实现国家政权力量对基层的完全渗透。而在城市地区，在改革开放前，“单位社区”是城市社区基层管理的主流形式，单位承担了本由社区或者城市政府承担的功能，如职工住房、养老、医疗卫生、教育等，从而也就实现了城市居民工作和生活一体化管理。然而从改革开放至今，受到经济发展、政策变化等一系列外部因素的影响，我国正面临着城乡基层社会治理松弛这一巨大挑战。
2、挑战解读
2.1农村基层组织“原子化”
乡村基层组织治理的困境可概括为：经济发展和税费改革造成了农村基层社会组织的逐步瓦解。在经济上，包产到户政策让农民从集体组织脱离出来，随后改革开放带来的巨量城镇就业机会，又让众多村民涌入城市，农村基层治理实际难以落实。然而更“致命”的还是一系列农村税费制度改革，包括农业税和“三提五统”的取消[3]。按照贺雪峰关于农村税费的解释：农村税费不仅仅是一种经济“负担”，更是维持农民与农村基层政府相互合作的纽带，国家向农民收税，农民也有权要求其为自己提供生产生活方面的服务。但取消农村税以后，失去税收考核压力的农村基层政府，同样也失去了帮助农民解决问题的内在动力。2005年贺雪峰用荆门事例，生动地反应了税费取消后，农村公共设施崩坏的乱像[4]：荆门市大型农业公共水利设施年久失修，村干部没有收税压力，不愿去组织协调维修，农民自发组织维护显然更不可能，农民转而各家各户打井抽取地下水来灌溉，最终造成了生态破坏和村民之间无尽扯皮纠纷。
2.2城市基层组织“业主联盟”大型化
城市基层治理的困境可概括为：房地产和物业联盟的发展导致基层治理权的让渡。受到改革开放、国企改革和“房改房”等一系列外部因素影响，大量城市居民离开了曾经占主导的“单位社区”，和新进城的居民一起住进了彼此陌生的的“混合社区”，这也意味着由原有城市基层管理模式瓦解，取而代之的是业主委员会（业委会）管理模式。目前业委会具备了政府部分事权。包括税收权（即物业费）以及最重要的外交事权——住宅区必然和政府多个部门有利益互动，这些都是由业主委员会来代理。而业主委员会理论上只对业主负责，即业主通过选举，构建出一个自治“基层政府”，随着楼盘规模扩大，管辖几万甚至十几万人口的大“业主联盟”必然出现（如已经出现的天通苑业主联盟、上海松江区东区联盟等），这等同于乡镇-街道级别政府管理的人口规模。那么在政府看来，很难保证可以对其进行有效的引导和掌控，在现实城市更新改造中，政府对拆迁户基本采取单独谈判的事实可以佐证这一观点。
3、已有政策评价
3.1“空降干部”处理村民矛盾力不从心
面对农村基层治理松弛，我国政府采取了包括派遣大学生村官等政策。大学生村官属于上级直接委派（俗称“空降干部”），这些受上级考核的村干部，可以保证政令畅达和有效执行，但其缺乏本地生活经验，在协调解决村民矛盾方面则一筹莫展（按照贺雪峰[5]所述：村干部调节村民矛盾采用法、情并施的方式，而所谓“情”就是依靠村干部的多年形成的个人威望和人脉关系，“空降干部”显然很难具备此能力）。
3.2 “业主联盟”的扩张无法保障“三巨头”关系稳定
在城市地区，目前则主要考虑如何梳理政府与居民委员会、业主委员会（“三巨头”）之间的关系。这在学术界也是众说纷纭，提出了包括“业委会中介化[6]”“两者合一[7]”等多种观点。但从本质上说，当下居民委员等同于政府的“行政末梢神经”，属于公权范畴，而“业主联盟”属于私权范畴，两者只能达成某种和解关系，可要稳定这段关系，首先要保证其背后各方实力稳定。现实中“业主联盟”的不断扩张，会让好不容易达成的关系再次面临崩塌。
4、“乡贤治理”和“开放街区”等新政策逻辑分析
“乡贤治理”和“开放街区”政策，从城乡治理的角度来看，可以看做是应对基层治理松弛挑战的新尝试。乡村地区往往可以做到“矛盾不出村”，其赖以支持的便是农村宗族乡贤制度，以及由此衍生出的一套村规民约。当下人民日报上张颐武、黄海等提出将“乡贤治理”理念，便是吸取过去的宗族乡贤制度特点，与“先富带动后富”的理念结合而成。而在城市，空间物质形态是社会组织的基础，那么首先在物质层面的打通“开放街区”，将大型住区化整为零，再在行政事权层面，将开放后的道路、绿化、市政等相关事权打包回收，则可有效地抑制业主联盟的过度扩张。
5、“乡贤治理”和“开放街区”等新政策潜在风险
5.1乡贤政策：如何防范“旧乡贤”腐蚀基层政府，构建新的利益联盟？
人民日报刊登出的文章，特意用“新”乡贤的字语，强调与过去“旧”乡贤的区分，可新、旧区分的关键，是要有一套防止新乡贤向旧乡贤复辟的的制度。在乡贤仍然有广泛的根基区域，其发挥了兴学恤孤、造桥筑路等积极一面，但也出现了欺压少数、勾结舞弊的落后一面，以震惊国内的乌坎事件为例，村干部和旧乡贤长期勾结，欺上瞒下，侵吞村民巨大利益，最终导致激烈冲突的发生。这说明，倘若没有构建出相应配套的监督机制，很多心怀鬼胎的“旧乡贤”将借机拉拢腐蚀“两委会”，形成农村法外“藩镇”。
5.2开放街区政策：如何避免开放后的城市社区重蹈“原子化”覆辙？
“开放街区”政策的提出，必须相应地要对于开放后的小区内部绿地、道路等事权关系进行明确规范，否则紊乱事权关系只会徒劳增加政府的行政管理成本。 更重要的是假定开放街区推广开来，那么重新被打散的城市居民之间，如何构建统一的邻里归属感和公共环境意识，也是不能回避的一道难题，否则就会像当下“原子化”的农村基层一样，导致“公地悲剧”的发生。
6、总结：农村城市需要彼此为镜，对照借鉴
综上所述，受到外部因素影响，基层政府与民众之间的双边关系变得虚化。展开分析后发现，城与乡的基层政府治理困境恰好互为彼端。那么城与乡的政府在提出相应对策之时，则正好将城乡彼此为镜，相互对照，防止矫枉过正。
参考文献
[1] 张颐武.重视现代乡贤 [N].人民日报,2015（9）
[2] 黄海.用新乡贤文化推动乡村治理现代化 [N].人民日报,2015（9）
[3] 贺雪峰.取消农业税后的农村形势依然严峻（一） [OL].http://hexuefeng.blogchina.com/ 127625.html
[4] 贺雪峰.取消农业税后的农村形势依然严峻（二） [OL].http://hexuefeng.blogchina.com/ 127624.html
[5] 贺雪峰. 从熟人社会到半熟人社会 [OL].http://hexuefeng.blogchina.com/128563.html
[6] 王时浩.社区中介组织探析[J].社会主义研究,2004（1）
[7] 王淑娟.浅谈社区居委会与物业管理公司的关系[J].中国房地信息,2004（5）