樊源
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摘要：国土空间规划是推进生态文明建设的重大举措，所谓国土空间规划，就是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出安排，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。从地理学的角度说，做好国土空间规划必须处理好如下几重关系，即保护与发展的关系，不同利益群体之间的关系，上下级规划的衔接关系，以及行政区域与地理区域的关系等。当前虽然全国上下都在推进相关地域内的国土空间规划，但由于国土空间规划的基础研究滞后，法律法规建设滞后，政界和业界面临着诸多困境。
关键词：国土空间规划;功能定位;实施路径
引言
在国土空间规划体系框架之下，城市规划将以什么形式存在和发展是一个亟需研究的课题。在推进生态文明建设和实行“五个统筹”的发展背景下，融入国土空间规划体系是我国城市规划发展的必然，这既是城市规划职能变迁的规律，也是世界各国空间统筹治理的基本趋势。城市规划要融入国土空间规划体系，必须做出适应性调整和改变，而国土空间规划既要约束城市规划的行为框架，也应当吸收其优秀成果和经验，还要为城市规划的发展提供必要的支持平台。
1空间管制结构与焦点的变迁：生态、资源和环境条件的约束
从我国的资源环境情况来看，2018年中国大陆地区总人口13.95亿，常住人口城镇化率为59.58%，人多地少，资源利用、环境保护和国土综合治理的压力持续增加，18亿亩耕地红线保护形势十分严峻，粮食生产面临多重压力。相关公报显示，全国31.6%的县域面积生态环境质量属于较差或差的状况(《2018中国生态环境状况公报》)；2014年底全国荒漠化土地总面积占国土总面积的27.20%，沙化土地总面积占国土总面积的17.93%(《中国荒漠化和沙化状况公报》，2015年12月29日发布)；2018年底水土流失面积占国土总面积的28.61%(《2018中国水土保持公报》)。“与20世纪50年代相比，人均国土生存空间被压缩到原来的1/5”。国土空间规划要从整体层面辨析并识别区域空间资源的保护和开发效益，国土开发的重心不再是城市空间规模的扩展，而是构建包括生态环境竞争力在内的区域综合优势。
2国土空间规划功能定位与实施路径
2.1新时代国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划
新时代国土空间规划的总体目标是：统筹国土保护、开发、利用和整治，引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活，促进实现国土空间治理体系和治理能力现代化，全面构建形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土。统筹对象的四个关键词“保护、开发、利用和整治”中，“保护”和“整治”是“管控”；“开发”和“利用”是“发展”。所以，国土空间规划既不是一般的管控性规划，也不是纯粹的发展性规划，而是介于二者之间、管控与发展相结合的规划。因此，国土空间规划既要按照管控性规划的要求，把该管的管好、管住，也要遵循发展性规划的规律，利用好资源，发展好经济，服务好社会。因此，国土空间规划既不能片面地强调国土资源如何配置、怎样发展问题，也不能一味地强调国土的保护和整治，而是注重生产、生活、生态效益的综合权衡：生态效益没有最大值，只有最小值，耕地面积指标也是如此。生活（社会效益）方面，也是没有最大值，只有最小值——基本公共服务、基础设施的最低要求；经济效益越大越好，没有最大值，只能追求极大值。
2.2都市圈的“居住—工作”跨城功能联系
都市圈内的跨城通勤出行反映了都市圈内部的“居住—工作”跨城功能联系。这种日常最有规律性的功能联系一直是学术界研究城市密集地区的主要手段。通常多数研究以此来认识城市区域的空间结构、空间相互作用等。跨城通勤也是都市圈内最主要的功能联系。跨城通勤出行是都市圈内部中心城市与周边城市形成了一体化就业市场的表现。一方面，产业聚集使高价值区段产业的就业岗位在中心城市集中；另一方面，快速交通体系使得通勤时长在可控前提下，跨越地级市的长距离通勤有了实现可能性。流入中心城市的跨城通勤反映了中心城市聚集的产业、就业岗位如何作用于周边城市。对于与中心城市有紧密“居住—工作”跨城功能联系的周边城市，跨城通勤反映了这些城市所提供的城市公共服务、居住功能完善程度。
2.3践行利益平衡原理来优化土地开发权的配置
首先须从理念层面出发，践行利益平衡原理来优化土地开发权的配置。这不仅是由我国土地规划权的利益分配属性所决定的，而且亦契合了这一权力追求正义价值的内在诉求。毋庸置疑，土地规划权作为一项安排和配置国土资源的全局性、战略性、宏观性以及前瞻性的综合性规划，其对土地资源的开发、利用和保护等行为的调整，时刻关涉国土资源配置的正义、效率等诸价值的实现程度，因而可以说，土地规划权的行使不仅属于技术手段的运用，体现了“技术理性”的特质，更是利益分配和实现的实质体现。因而，利益分配正义与否直接影响到土地规划权这一公权力在实践中能否顺利地实现其目标。实际上，就我国的土地规划权在行使过程中如何对待“技术理性”和“利益分配正当性”二者间的关系来看，经历了一个逻辑嬗变的历程，即自20世纪80年代以来，我国的土地规划权在实践的运行中所面临的挑战已不仅仅是技术问题，更多的是利益分配正当性、经济和社会发展效率性等重大议题。如何协调好土地规划权行使过程中的正义与效率两大价值之间的关系，就成为当下我国土地规划权制度改革亟待破解的重大难题。学理上，就当下我国土地规划权改革价值取向之抉择而言，较为一致的共识是:确定正义价值为其核心追求目标，而效率价值乃是正义价值实现的基础和补充。换言之，土地规划权的行使应把正义价值作为其根本性使命和元命题，而效率价值仅是为正义价值的实现服务的。此外，立足辩证的视角和动态平衡论原理，在土地规划权的实践运行中，亦同样需要我们不断地对这两大价值进行妥当的调适，以最终保障其正义、效率价值以及可持续发展等目标的有效实现。不过由此而来的问题是，如何在当下我国的土地规划权改革实践中，有效地实现正义这一价值追求呢?立足当下的客观实际，从根本上讲，这一价值目标的实现离不开从利益平衡原理的角度出发来公平地配置土地开发权。具体而言，法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益，或者说，以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益。无论是从对农用地和建设用地二者用途的划定和管制来看，还是从对城市建设用地之开发强度的管制来看，均因土地开发权受限而带来利益实现上的不公平性。当然，尽管土地开发权初始配置上的不公平性具有某种程度上的正当性基础，但却因影响到利益实现上的公平性而有悖于土地规划权所追求的正义价值之实现，故而借由其他配套性制度来矫正这一不公平性，亦即实现矫正正义目标，乃是各国较为一致的做法。这不仅是由规划的利益分配属性所决定的，亦是践行利益平衡原理的内在诉求。如此，在理念层面，以利益平衡原理为指导来优化土地开发权的配置，无疑是当下我国土地规划权改革方向的正确定位。
结语
总之，国土空间的规划要选用合适的途径，通过引导地域差异化发展和实现区域均衡发展，探索新时代多规融合导向的省级国土空间规划编制思路。
参考文献
［1］张京祥，夏天慈．治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构［J］．自然资源学报，2019(10):2040－2050．
［2］张先贵．权力束视角下我国土地管理行为法权表达及意义［J］．社会科学辑刊，2016(5):66－72．