肥西县自然资源和规划局 安徽合肥 231200
摘要：我国国土面积广大，土地的收储工作也越来越受到重视。土地储备工作虽然已开展多年，但是政府财政收入仍是依靠土地出让，还是存在土地收储补偿机制及法律与现行土地储备运行机制不匹配。为此，要不断完善土地收入分配机制，加快探索集体土地入市，完善土地储备法制体系，强化政府职能部门职能融合，解决土地储备中存在的问题。文章对此展开了研究。
关键词：土地收储；土地增值；利益分配
引言
如何为城市开发建设提供合理规划的土地资源是土地储备机构的工作重点和核心内容。城市土地作为城市化发展进行中城市居住人口基本的经济与生活保障，既能够体现我国城市化进步发展的科学性和建设性，同时也能缓解我国作为人口大国存在的人均土地资源矛盾的现实问题。《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，对非公共利益进行土地征收的行为实行了限制。城市土地收储工作逐步呈现出市场回购的特征，政府与原土地使用权人对土地增值分享和博弈的过程日趋显著。土地收储利益分配已经成为我国土地收储制度和存量土地盘活制度的核心问题。
1国内土地储备制度产生的背景
国内土地储备制度起步较晚，产生于20世纪90年代，伴随着土地有偿使用制度改革而孕育产生。1978年改革开放以后，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。随着生产力的解放，国民经济快速发展对建设用地的需求极度增加。1988年，《宪法》《土地管理法》先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。1992年以后，随着“小平同志视察南方谈话”“分税制改革”所释放的政策红利，全国用地规模增长迅速，征地拆迁和耕地流失引发诸多社会矛盾。1996年，上海为了解决多头供地、毛地出让的批租方式所带来的一系列问题，成立全国第一家土地储备机构。1997年原上海市房屋土地管理局、财政局联合颁布《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，明确了土地储备的工作程序和要求。从此拉开了中国土地储备制度的序幕。
2土地收储工作的必要性
自2016年国土资源部规范土地储备职能和融资方式后，中央政府加大对土地市场的调控，虽然土地储备财政收入对GDP的贡献率有所下降，但是当各级地方政府经济发展资金缺乏资金时，政府主导土地稀缺资源成为推动经济增长的首选，各级地方政府仍会不遗余力地推动土地储备财政工作。尤其是全球经济增长速度下行情况下，各级政府公共财政收入增长速度放慢，各级政府对土地储备的财政收入依赖性不降反而增高。2020年1月至9月，各级地方政府财政收入同比下降6.4%，土地储备财政收入同比增加10.3%，土地储备财政收入在各级政府基金收入中占89%。
3我国土地收储工作中存在的问题
土地收储包含了土地收购和土地储备两项内容，在我国土地收储有对应的机制，这一制度能够提升我国政府部门对土地资源的综合利用水平和收益，并调控好土地的综合运用能力，促进土地市场的完善和发展。在现阶段，我国的土地收储和土地出让工作还存在着不少的问题，需要给出一系列的措施来加以提质增效。
3.1政策缺乏统一性与科学性
由于目前各地实行的土地收储补偿办法主要依据各地政府出台的地方性法规或政策性文件，因而使得城市间的政策差异大，缺少统一的规定。如深圳、南京等城市只对现状进行补偿，而福州、长沙等城市则让原土地使用权人也参与到增值利益的分配当中去。而且不仅城市间的政策有差异，同一城市的利益分配政策也存在区别，各项政策制定的随意性很大，缺乏科学的研究。
3.2土地储备潜力的评价缺乏科学性
土地收储工作与一个地区的经济发展、人口数量、地理区位、自然环境等都有着密切的关系。
缺乏对收储地区的了解，是近年土地收储实践工作暴露出来的一个普遍性问题。地方土地收储项目决策失误通常会造成较大的地方性金融风险，同时也可能会造成地方产业发展与城市规划相悖的局面。如何使城市产业发展方向与城市扩张方向一致，有学者提出采用城市扩张强度指标代替产业发展对土地储备产生的吸引力，再结合城市产城融合发展实际综合考虑产业发展以及各类设施对土地储备的影响，为城市土地收储评价研究提供一个可借鉴的。
4相应对策
4.1开放土地评估市场
按土地评价为基准的这种方法，按照估价标准的不同，可以分成基准地价估价和市场评估地价估价。基准地价估价，主要是基于原地价、中间收购价、历史投资额等因素进行价格评估，从而计算出土地增值收益，再按一定比例分配给原土地使用者，使用该方法的城市包括了：宁波市、台州市、石家庄市等。市场评估地价估价，主要是基于土地的未来用途、规划、商业价值等因素进行价格评估，从而按一定比例将增值收益分配给原土地使用者，使用该方法的城市包括了：昆明市、南宁市等。当前的土地评估机构的专业性较差，很大程度上都是政府指导下完成，缺乏独立性，需要开放土地评估市场，提高评估的科学性和公正性；基于土地的未来用途与规划的市场评估地价估价，一旦土地规划发生改变，估计是否需要调整、补偿数额的退还和追加，都要制定相关政策。
4.2健全法律法规
想要促进土地收储工作稳定、顺利的进行，需要为其创造良好条件，以法律手段为保护，完善现有法律条款，形成完整的土地收储体系，保证各个环节都能做到有章可循、有法可依，提升工作效率，保证工作质量。比如可以提升土地补偿的标准，用发展的眼光看待问题，扩大土地补偿范围，尽量减少土地征收给人们日常生活带来的负面影响。
4.3提高土地利用率，促进土地节约集约利用。
土地储备制度的建立，除了开展新增用地的收储工作外，还使各地能够通过收储方式对城市内部的闲置土地，因企业破产、撤消、搬迁腾出的土地，旧城改造土地和低效土地等存量建设进行重新开发利用，提高土地利用率。存量建设土地收储后，通过前期开发和整理便可进行供地，加快了土地再利用步伐。特别是对一些环境较差、规划条件不理想、单独无法实现有效开发的地块，通过土地储备统筹规划盘活，较好地挖掘和发挥地块自身优势，促进了土地资源的优化配置。
4.4加强监管力度
为了保证土地出让进程的合规合法，应该加强监管力度，并做好相关工作，具体而言，在土地出让的进程中，应运用一对一的出让方法，并规范化管理挂牌招标、拍卖等一系列的转让方式，并加强对整个土地转让过程中的监管力度，保证工作能够如期顺利进行。与此同时，应明确土地管理部门的权利和义务，发挥好其独立运作的职能，让监管贯穿到整个土地出让的全过程，首先应该根据国有土地的出让流程逐项逐步的设置好监管机制，并充分发挥好制度的凝聚力和向心力，降低违法行为的发生概率。
结语
综上所述，新时代对我国的土地储备开发工作提出了新的要求，当前我国土地储备开发工作存在较多的不足，往往受到政府没有充分发挥作用以及资金无法得到保障等因素的影响。对此，应合理地做好土地工作规划，确保土地收购储备工作顺利开展，让土地收购储备工作更好的为城市发展提供保障，取得更辉煌的成就。
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