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摘要：随着我国城市建设的加快，国家关于顶层规划已经完成，即统一国土空间规划体系。城市规划已融入国土空间规划体系，未来一段时间，这种体系会进一步深化。在百年城市规划发展过程中，现代城市规划理论在城市建设中经过实践总结和经验思考，已经形成具有比较完善的思想体系，使得现代城市规划理论能够满足现代城市发展的需求，在城市规划中得到广泛应用。国家治理方略和公共政策是国土空间规划的基本属性，城市规划要紧紧围绕核心职能，在融合中推进自身改革与发展。
关键词：国土空间规划；城市规划
引言
近年来，我国存在的空间规划有主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等多个类型的规划，规划之间牵扯政府部门多、各规划之间标准不一导致协调难度大、规划落地性差的问题突出。国土空间规划的提出，是我国进行空间体系改革，搭建统一空间规划体系的重要措施。城市规划能否完整地融入国土空间规划体系，以及融合后的国土空间规划体系能否科学运行，无疑将深刻地影响我国国土空间规划体系和规划体制的选择与发展。要实施好《若干意见》，就应当明确给出城市规划的定位，并在当前的市县国土空间规划编制中予以落实。
1城市规划融合的基本逻辑
1.1城市空间与城市规划的特殊意义
城市空间是国土空间的重心，是整个国土空间中最有活力、与人类生产生活关系最密切的组成部分，也是人类影响自然空间最重要的组织形式。传承并融合城市规划，是国土空间规划发展的基础性保障。城市规划是城市发展的历史缩影和行动方式，它以人本主义的视角，从人的需求出发，设计和构建城市各层次的物质空间环境，形成了集成思维的卓越范式和适应公众需求的政策逻辑。城市规划饱含了理想主义的热情，是现代城市的时装秀和概念舞。传统城市规划根植于我国的政治和经济制度发展起来，形成了完整的规划编制、审批和实施管理体制，包括法律法规、行政管理、技术标准、学术教育等体系。我国的城市规划以城市和人的关系研究为核心，紧随国家改革开放的脚步，走过从计划到市场的历程，经历过浪漫主义和现实主义的争论，又广泛吸取了国外的研究成果和发展经验，形成了丰硕的学术积累。城市规划演变成为城乡规划一级学科，展现出了交叉学科和边缘学科的特征，其思维范式和系统方法对国土空间规划具有非凡的借鉴意义。
1.2城市规划加速构建国土空间规划体系
从空间管控公共政策意义上讲，国土空间规划体系的建立，也是城市规划自身发展和自我完善的需求。城市规划的目标构建能力是国土空间规划成形的基石。传统城市规划具有鲜明的蓝图导向和丰富的方法论经验，所谓“规划是龙头”，是对城市规划职能的通俗注解。20世纪后期全球城市发展的经验证明，现代科学和工程技术大大提高了城市空间的承载力，现代城市及城市规划也具有在其内部空间解决传统城市问题的能力和潜力。城市规划的这一能力促使其从工程技术逐步演变为公共政策，又在资源环境承载力背景下，加速推进了国土空间规划体系的构建。
1.3融入国土空间规划体系是城市规划发展与改革的动力
国土空间规划是城市规划发展进步的培养皿。我国长期构建的城市规划体系支撑了城市乃至更广域的空间管制职责，覆盖了城市远景战略和微观建设各领域的治理，支持了城市规划自身职能的持续扩展，然而也让城市规划不堪重负。城市规划感知的触角伸得再长，也总是以城市肌体为中心，在可持续发展和生态文明建设的重大考量之下，国土综合开发与整治重心的转移势必对城市规划形成结构性约束。城市规划是否应当承担区域发展的战略策划，传统城市规划能否为解决经济社会发展问题提供决定性支持，很多业内人士都在深刻反思。
即便在城市内部空间管控中，城市规划在物权保护、市场经济体制的衔接等领域，也不同程度地存在短板。人类对生存和需求空间的构建注定要从城市扩展到区域，而且要区分开发与保护的不同单元和不同层次。城市规划融入国土空间规划体系，也是城市空间在国土空间中的重新定位过程，需要在更宽广的学术和政策体系内寻求新的方法论和制度设计。
2城市规划要有适应国土空间规划体系的理论方法
2.1约束和重塑：城市规划的“去战略化”
在国土空间规划体系框架内，城市规划要以城市空间范畴的行政管理和公共政策为主轴，传导和实施国家和区域战略，在资源环境承载力约束和区域平衡条件限制下，重塑城市规划的职能、技术和方法论体系。这是城市规划丢下传统包袱，轻装上阵，务实发展的“去战略化”过程。传统城市总体规划的战略性、综合性职能可以分为两类，一类是与区域统筹发展和资源环境条件相关的职能，如城市性质、人口与用地规模、对外交通等，这些职能不光关乎某一个城市，应当充分对接上级国土空间规划关于资源与环境承载力的要求以及实施区域统筹、城乡统筹等所必需的指导、管控和约束，要和生态红线、基本农田保护、建设用地总规模一同在国土空间总体规划中确定，并报省级政府乃至国务院审批；另一类则是在城市空间内部与城市自身相关的综合职能，如功能分区、道路交通、基础设施和景观风貌保护等，这些属于地方事权，应当由城市规划分项确定，并由市政府审批。
2.2城市规划与市场机制的衔接
国土空间规划必须强调规划与资源的连接。规划是手段和方法，资源是受体和对象，两者的连接是自然资源部门履行“两统一”职责的内在要求。规划对空间资源配置干预的手法灵活多样，例如功能分区与用地性质管制、容量控制、公共利益优先保护、建设用地供应计划、规划统筹的政策机制等，反映出我国的城市规划明显带有计划经济体制的基因传承。城市规划反映国家和政府意志，是与市场相对立的并行机制。正如经济领域的新凯恩斯主义一样，在城市空间开发领域同样需要用规划手段对市场机制进行干预，这是城市规划存在具有必要性的鲜明佐证。然而市场在资源配置中起决定性作用，规划对资源配置的干预，最终都要依靠与市场机制的协调来实现。
2.3城市规划要实施技术体系的重构
城市规划技术体系的重构，是指将传统城市规划切分为行政和技术两个相互依存的板块，实现规划行政与专业技术的相对分离，并在此前提下完善对技术板块运作的管理。技术板块是城市规划与现代科学技术的接口，不断进步的技术是城市规划最活跃的尖端和前沿。城市规划的技术设计要综合考虑公共政策、市场调节、市民需要、物质环境、工程条件等因素，做好城市的功能组织、空间构建和要素安排，保障人们在城市中生产、生活、安全的需求，以及城市自身的效率和成长。但是长期以来，我国的城市规划行政职能和专业技术高度融合，边界不清，致使规划行政管理中广泛存在技术超载的问题，进而导致技术行为干扰规划行政决策和公共参与，影响了规划公共政策执行的效率和效力。
结束语
在分项规划体制融合模式下，城市规划要紧紧围绕国土空间规划的国家治理方略和公共政策职能，落实上位规划的战略安排，推进自身改革，重点处理好规划与市场、规划与专业技术的关系，让城市规划在空间治理中更好地发挥关键作用。
参考文献：
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