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摘要：2000年1月6日，国土资源部下发《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》（以下简称“《通知》”），对建立土地有形市场，促进土地使用权规范交易的有关问题做出要求。《通知》明确要求，原划拨土地使用权的交易、出让土地使用权的首次交易和法律允许的集体建设用地的流转等三类土地交易要进入有形市场公开交易。《通知》颁布后，各地均按要求建立了土地交易有形市场，开展土地交易。但实际上，大部分土地交易项目仅限于前两类，集体建设用地的合法流转均未涉及。下面，下面就从分析中国的城乡二元化结构入手，谈谈如何落实《通知》要求，规范土地交易市场。
关键词：土地立法；土地市场；土地全能；市场发展
一、城乡二元化结构
城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构，绝大部分发展中国家均存在这种经济结构，这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。
在我国，城乡二元化经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。国民经济被分割为城市经济和农业两个半封闭的独立发展系统，城市经济几乎垄断了所有的工业，农村却处在工业化进程之外，城市经济以扩大再生产的方式迅速发展，而农村长期处于维持简单再生产的境地。农业的低效率不得不保持大量的农业人口，而收入的差距必然引发农业人口流失，形成对城市有巨大压力的民工潮，同时也使本来就孱弱的农业更加衰落。
生产关系决定生产力，而生产力水平反过来又会影响生产关系。在这种社会经济背景下，中国实行的社会主义公有制就显得非常合理了：整个社会经济制度分为全民所有和集体所有两大部分，兼有其它所有制共同发展。由于土地是最重要的生产资料，因此在上述在经济基础上建立的物权尤其是土地权利体系也自然的分为两大部分：全民所有制和集体所有制（俗称国有和集体所有）。
二、二元化结构对土地立法和土地市场的影响
由于城市经济发展水平对农村经济发展水平的压倒性优势，为确保社会稳定和农村土地不致于快速流失，我国在立法时，对集体土地转为国有土地设置了诸多限制，并对集体土地的权能进行限制。我国《土地管理法》规定，必须经过征收、转用才能将集体土地转变为国有土地，并对各级政府的审批权限有严格控制，并且《物权法》和《土地管理法》均规定宅基地不允许进行买卖。加上为确保耕地面积的动态平衡，我国实行非常严格的土地用途管制措施，通过土地利用总体规划、基本农田保护和土地执法监察严格控制农用地转为建设用地。由此，一方面限定了集体建设用地的数量，另一方面基本决定了集体建设用地使用权无法像国有土地使用权那样通过土地交易市场进行流通，所谓的集体建设用地的合法流转也只是在很小的范围内，无法满足市场需要。
同时，由于城乡经济发展水平的不均衡引发的农业人口流失和民工潮，同时“城镇化”的进程造成了大量的失地农民涌入城市，造成了城市人口密度的急剧膨胀，城市中心土地价格高涨，城市存在向外扩张需要用地的客观需求，一度引发了“小产权房”问题。“小产权房”即是违反法律规定，在集体土地上建设城市住宅，由于其先天不足而无法上市交易。“小产权房”的出现，一定程度上也反映了市场需要集体土地参与流通、“同地同权”的需求，是市场迫切落实《通知》要求的无奈之举。
三、释放集体土地权能 规范土地交易市场发展
2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称“《意见》”），要求“创新人口管理、建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”、“建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。《意见》还提出，要“完善农村产权制度，推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权”。由此可见，党中央和国务院已经认识到打破城乡二元化结构的迫切需求，同时在这一过程中，确保农民利益不受到侵害。如何在确保农民利益不受侵害的同时，释放集体土地权能，使集体经济组织成员能够参与土地交易市场的分配呢？主要有以下几点：
一是严格贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，严格执行土地利用总体规划、乡镇规划和基本农田保护制度，确保耕地数量和质量的动态平衡。在此基础上，利用第二次土地调查和年度土地变更调查确定的土地利用现状数据，将农村的土地资源整合规划，确定村庄的发展区、耕种区、居住区，节约集约利用土地，走可持续发展道路。
二是经集体经济组织同意、土地行政主管部门批准后，让集体建设用地进入土地交易市场，盘活集体建设用地的转让、租赁、联营、入股等交易行为，使城市经济发展的用地需求辐射至农村，使集体建设用地参与到城市经济发展尤其是工业化进程中去，并以此带动农村其他相关服务业和配套产业的发展，由此获得的收益，同时，集体建设用地的交易受土地交易制度的约束，也收到土地交易市场的规范，避免“小产权房”这类“法外产物”再度出现。
三是在集体建设用地进入土地交易市场的基础上，可以进一步研究将集体农用地整合流转，将土地承包经营权的流转也纳入土地交易市场范畴，发挥工业化生产和规模化经营的效力，提高农业生产力。
四、结语
1978年，正是穷怕了的18位农民不再愿意继续吃大锅饭，决定包产到户，“由合到分”，迈出了家庭联产承包责任制这一伟大改革的第一步。三十多年后，随着土地市场、物权体系的日益完善，家庭联产承包责任制这一以农户为基本生产单位的生产制度，由于其经营规模小，实际上阻碍了土地资源按市场需求来配置，已无法再继续推动农村经济的发展。因此，在确保集体土地所有制不变的前提下，集体建设用地的交易流转有利于统一土地市场、统一规划、统一实施，更能体现建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的优越性。