李霞
广东国地规划科技股份有限公司 广东广州 510000
摘要：全域土地综合整治是土地整治的升级版本，是实现乡村振兴和生态文明建设重要途径。通过全域土地综合整治，能够统筹推进耕地质量提升、乡村治理和生态保护等目标任务，是新时期美丽乡村建设战略的重要抓手。
关键词：乡村振兴；全域土地；综合整治；转型
引言
全域土地综合整治主要是在合理规划的基础上，以乡镇为基本实施单元，充分结合当地历史、自然、人文等特色，因地制宜，通过一定的工程、生物措施，整体推进耕地保护、国土空间布局优化、提升土地资源利用效率、改善生态环境的国土综合整治活动。
1开展全域土地综合整治的意义
1.1开展全域土地综合整治是落实生态保护的重要方式
开展全域土地综合整治工作，实际上就是在新时代生态文明理念指导下进行的土地综合整治实践，其对提高土地利用率、改善农村生产生活条件、推进生态环境保护有重要的推动作用。实施的“千村示范，万村整治”工程，就是很好的范例，目前部分地区，已经在借鉴某省乡村治理方面的经验，陆续开展了土地综合治理的探索与实践。因此，全域土地综合整治是新时期贯彻习近平总书记生态文明思想的重要手段，也是新时代国土整治工作发展的根本趋势。
1.2开展全域土地综合整治是实施美丽乡村建设的重要抓手
开展全域土地综合整治，通过合理的规划，综合考虑，整体协调山、水、林、田、湖、草全要素，对改善农村人居环境，开展农业集约化生产创造条件，最终可形成“农田集中连片、农业规模经营、村镇美丽集聚、环境宜居宜业、产业融合发展”的农村土地利用新格局，是新时期高质量统筹推进农业农村现代化，乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。
1.3开展全域土地综合整治是农村土地整治工作的重要探索
自1998年国家提出占用耕地补偿制度以来，土地整治业务经过20余年的发展，其政策法规、工程技术、行业标准等在实践中不断探索和完善。新时期，面对日益紧张的土地需求和城乡生产生活需要，单纯通过整治某一方面、某一区域，已经很难适应生态文明发展理念。因此，为了使土地整治能适应新时期国土资源和社会发展需求，需要从政策、理念、技术、资金等各方面探索土地整治新模式。而全域土地综合整治正是土地整治工作的大胆创新。
2当前全域土地综合整治面临的主要问题
2.1顶层设计和政策引导不够
全域土地综合整治是在山水林田湖草生命共同体理念下，对村镇田水路林村进行整体推进、系统整治。相对于传统的对某一单项工程进行整治的活动，更加注重规划管控和空间治理。作为新时期一项新的工作部署，部分省份还不能全面把握全域土地综合整治“内涵、目标、手段、效益”的系统性、整体性和综合性，目前的一些做法仍处于探索层面，还没有健全的制度或实施办法来指导和规范工作开展。
2.2社会资本参与程度低
2018年，国家机构改革，将国土资源部的“农田整治”职能转划至农业农村部后，“土地整治专项”资金相应转划至农业农村部。目前，自然资源部还没有专项资金支持和引领全域土地综合整治试点工作。在国家无专项资金支持的情况下，社会资本无疑是开展全域土地综合整治所需资金的有益补充。由于社会资本参与全域土地综合整治的政策和机制不健全，回报实现也存在不确定性，社会资本参与全域土地综合整治的积极性不高。
2.3缺乏有效的监管措施
全域土地综合整治在试点阶段赋予了试点省份调整永久基本农田和结余建设用地指标在省域范围内流转两大政策杠杆。在耕地保护和城市化用地矛盾突出、地方盲目追求建设用地指标的大背景下，如何杜绝地方以地生财，如何引导和管控地方在保障农民权益的基础上用足用好支持政策，目前还缺乏一系列的监管抓手和监管措施。
3以全域土地综合整治助推乡村振兴的实施路径
3.1规划引领，注重顶层设计
全域土地综合整治应服务乡村振兴战略的全面实施，全力维护农民权益、盘活集体土地资产价值，统筹全域资源的整合利用，科学拟定整治的目标和方案，确保整治项目产生较好的经济效益、社会效益和生态效益。这就要求在整治任务实施前，做好区域性空间规划和村庄规划的衔接和编制工作。土地整治项目规划选址应以问题为导向，切实从耕地破碎化、土地利用效能低下、相关配套设施缺乏、乡村风貌退化等问题中寻找突破点，科学安排整治项目和时序。同时，也应该认识到，全域土地整治是对原有利益格局的调整，需要从整体上统筹协调，落实和保障好利益相关者的知情权、决策权和参与权。做到以民生利益为整治工作的出发点，把整治工作与美丽乡村建设、现代农业发展、富民产业培育结合起来，并强化乡村景观环境设计，保护乡土文化，避免千村一面，彰显地域特色，实现生态空间重塑、生活空间重建、生产空间重构。
3.2充分发挥基层组织的主体作用，激发内生动力
有效治理是乡村振兴战略的要义之一，开展全域土地综合整治应建立健全乡镇土地管理工作机制，促进乡镇治理结构和治理能力完善。通过提升乡村治理能力，在规范管理和制度约束的基础上，由自然资源部门负责提供政策平台和业务指导，村集体经济组织充分发挥主体作用，凝聚民心，共同参与到全域土地综合整治的规划编制、项目申报、项目实施及后期管护等工作中。同时，开展全域土地综合整治应以人为本，实现乡村生态环境得到改善、宜居性得到提升、一二三产业得到融合发展等，搞活农村经济，激发农民开展全域土地综合整治的内生动力。
3.3健全市场化的投融资机制，拓展资金渠道
破除市场准入壁垒，创造良好的社会资本投资环境，制定引导社会资本参与全域土地综合整治的鼓励政策和指导意见，建立健全吸引社会资本投入全域土地综合整治的长效机制，建立共治共享的市场化格局，确保投资者权益。充分利用农村土地制度改革、农村集体经营性建设用地入市等政策，建立健全建设用地入市收益分配机制，在保障农民权益的基础上，引导土地入市增值收益投入到全域土地综合整治中。
3.4加强监管评估，严控风险
各级自然资源部门要严格履行监管职责，抓住关键环节开展事前、事中和事后监管。一是在试点阶段严格项目申报，从村庄规划、资金保障能力、群众意愿等方面，优化选择试点乡镇。二是建立全域土地综合整治监管系统，实现全域土地综合整治从申报、实施到验收全流程信息化管控。三是利用遥感手段，定期监测村庄规划的落实情况，防止侵犯农民权益、影响社会稳定的不良倾向。四是严格验收评估，做好全域土地综合整治的年度评估和综合评估，严格规范新增耕地指标的验收认定和交易管理。五是做好绩效运行监控和评价，全面掌握全域土地综合整治资金使用情况，及时评价经济效益、社会效益和生态效益等建设成效。
结束语
随着乡村振兴战略的全面实施，对乡村土地的综合利用带来了较大的挑战。作为促进城乡统筹和生态文明发展的重要政策平台，土地整治需要进一步提升土地整治的综合性特点，构建全域土地综合整治的理念，实现巩固粮食生产安全、培育乡村发展新业态、夯实区域生态本底等功能，以提升土地综合整治的集成性和系统性，实现生态文明建设与乡村振兴相互融合发展。
参考文献
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