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城市更新浪潮之下——广州各区城市更新政策特色解析

发表时间：2021/3/16 来源：《城市建设》2021年1月作者：王慧玲

[导读] 广州新一轮城市更新已经开启，在城市更新新的浪潮之下，广州作出进一步深化城市更新工作推进高质量发展的决策部署，提出“2025年前先行推进重点地区更新、2030年前全面推进城市集中建成区更新、2035年前推进全域存量用地系统更新”的总体目标。

身份证号码：3607821984120****6 王慧玲

[关键字]：城市更新、旧改政策、三旧改造
前言：广州新一轮城市更新已经开启，在城市更新新的浪潮之下，广州作出进一步深化城市更新工作推进高质量发展的决策部署，提出“2025年前先行推进重点地区更新、2030年前全面推进城市集中建成区更新、2035年前推进全域存量用地系统更新”的总体目标。在此目标下，广州城市更新已进入快车道，相关配套政策也不断完善。
        一、广州城市更新政策沿革
        1、初步探索阶段（2009年之前）
        从1979年引入港资进行东湖新村改造，到1999年起禁止开发商进入旧改，再到2009年加快推进三旧改造工作。出现过公配不足、拆迁比被助推的问题（猎德村1：2.65）。该阶段的城市更新主要是危破房改造、旧城改造等以个案方式缓慢推进，并没有形成系统性政策，且严格限制市场等多元主体进入，选择单个项目，主要采取政府资金投入，改善城市环境面貌为主。
        2、“三旧”改造阶段（2009年—2014年）
        以全省实施“三旧”改造为契机，出台56号文和20号文，创立“三旧”改造政策体系，稳步推进旧村庄、旧厂房、旧城镇改造。在政府主导下，允许符合条件的项目自行改造，合理分配土地增值收益，主要全面拆建模式为主，单个项目推进，侧重硬件设施改造。政策以“互惠共赢、适度让利”为原则，大量三旧改造项目上马。但也出现超高容积率再现、缺乏城市规划协调管控的问题。
        3、城市系统和谐更新（2015年—2018年）
        出台城市更新“1+3”政策和6号文，常态化有序推进更新改造，形成具有广州特色的“城市系统和谐更新”。以政府主导、市场运作、利益共享为原则，强调产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善，创新性提出“微改造”更新方式，注重城市更新项目的长期效益和可持续发展，确保产业和城市更新项目的有机融合，完善各利益主体土地增值收益共享机制，此阶段主要是搭建城市更新框架，实际动作、效果并未显现。
        4、战略引领和有效推进”（2019年至今）
        经过多年探索，广州逐步形成了“1+3+N”的城市更新政策体系，并在2019年出台城市更新5号文，强化城市发展战略引领，有效推进城市更新。强化全市“一盘棋”的要求，统筹生产、生活、生态空间布局，落实广州城市发展战略，以更新为抓手，促进重点项目落地。构建城市更新核心管理规范，总经过往经验和教训，不断修正城市更新政策，有效推进城市更新。并在去年出台了穗字[2020]10号文——《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》提出划分3个城市规划圈层，以及职住比；实施规划先行，提高资源配置；优化空间格局，加快项目审批；注重传承保护，唤醒老城活力。
        二、广州各区政策特色
        1、天河区
        提到天河旧改，猎德村、林和村、冼村等立马涌现在人们的脑海中，猎德作为广州旧村改造的典范，刷新了大部分人的认知。由于天河区属于广州的经济中心，一旦拆迁，补偿款是居广州之首位，在引入合作企业方面跟市区是一样的。在旧改的态度上天河是非常谨慎的，这就造成旧改项目和政策数量上偏少。
        2、越秀区
        越秀区属于广州的政治中心，作为老城区，城市更新已步入成熟阶段，旧改村屈指可数。目前越秀区改造成功的只有杨箕村。越秀区政府更多的是鼓励支持微改造，不搞大拆大建。
        3、白云区
        白云区临近从化、花都、天河、荔湾、越秀等区域，旧改价值可观，因而这两年旧改动作不断，据不完全统计，白云区有超过20条村被列入旧改行列，其中陈田村、田心村、小坪村均已动工建设。
        由于白云区的违建比例居高不下，历史遗留的问题突出，在19年广州市政府违建拆除目标专项中，白云的违建数量更是天河、珠海和黄埔的总和。白云区因此也专门出台具备自身特点的旧改政策，其中2019年发布的《白云区旧村庄全面改造程序指引（试行）》，这份政策开启了白云区城市更新的规范之路，独特之路。在此之后，白云区跟其他区相比，只有实施方案批复后，才能引入合作企业，并形成了独特的旧改流程：计划申报——基础数据调查——改造规划指引——片区策划——实施方案——选择合作企业——复建安置资金监管——拆迁补偿方案——改造实施，共九大环节。
        3、黄埔区
        黄埔区旧改这两年仿佛进入了快车道，好消息不断，先是笔村二期用地得到批复，后有大塱村改造动迁。2020年5月份，黄埔区23个旧村改造项目同时动工，释放土地约1430公顷，先后有万科、富力、保利、碧桂园、奥园、时代等多个品牌房企已经拿下黄埔部分旧村的改造或已介入改造事项。黄埔区作为广州城市更新最重要的试点，在政策方面，无疑是各区当中最为齐全的，并形成一套具备特色的“1+1+N”政策体系。

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        4、海珠区
        在合作企业引入方面，海珠区正处于一个优化探索的阶段。在2020年9月份，流出了第一份征求意见稿，并提出要成立区城更集团，引入合作意向企业须由区城更集团和三家企业组成，其中区城更集团占70%，企业三家各占10%。可是在去年10月份的时候，第二份内部流出的征求意见稿，却将之前说的三家的合作意向企业，改回成了一家。到了11月6日，海珠区住建局官网正式发布的征求意见稿，则将国企占比重改回成了合作意向企业的实力要求，并鲜明的指出合作企业及合作意向企业的工作节点和退出机制。就是开发商现在进村参与改造，须在指定时间内完成指标工作，如完不成，则可能强制退出机制处理。
        4、南沙区
        南沙区的政策具体涉及到完善集体建设用地、补偿安置标准、成片连片改造、加快工作意见、引入合作企业等。在南沙区的《加快工作意见》中，明确提到在旧村庄全面改造方案中，增加产业导入专章，在规划可承载的前提下，预留10%—15%的独立用地或建筑面积作为产业发展空间，引入“IAB”、“NEM”（新一代信息技术、人工智能、生物医药、新能源、新材料产业）等创新型产业，而IAB+NEM正是南沙区正在大力引领的战略性新兴产业。
另外南沙成片连片改造也是一大特色，在南沙区发布的《关于加快推进成片连片改造促进节约集约用地的若干措施》中，明确提到要推进统一招商，成片连片改造项目涉及多个旧村庄的，原则上由属地镇街牵头组织进行统一招商，选取一个项目合作企业；如需单独招商的，应同步开展公开招商工作，涉及各村集体经济组织及合作企业应共同签订成片连片改造项目合作协议，并协商约定复建安置资金缴存比例、复建安置地块建设、融资地块面积分配等事宜。旧村改造涉及产业用地、旧厂和村级工业园改造的，由区商务部门统筹招商。
        5、番禺区
        番禺区的城市更新政策与南沙类似，也是比较健全的。不过在政策的类型上还是有所区别的，不仅涉及到基础数据调查、引入合作指引、房屋补偿安置，而且还包括住宅复建总量核算技术规范、改造项目管理的意见、改造专项成本审查方案、产业引进意见等。
        在合作企业引入政策上，番禺区通过明确不得引入合作意向企业，直接规避了合作意向企业的容易导致前期数据注水，腐败等风险点；、在产业引进意见上，番禺区有着一个很周全的考虑，对改造项目发展方向、产业基础、产业类型、招商标准、交通条件、区位优势、城乡配套等进行划分，并划定1个重点区域和2个片区；在房屋补偿安置指引上，提到倘若在本区推进的旧改项目中，遇到经村集体确认为多宗宅基地或多户村民合建房屋的情况，则结合《成本核算办法》第七条第(一)款的规定,“合法住宅建筑与2009年12月31日前建成经村集体经济组织批准的三层半以下住宅建筑的总量不超过核定复建总量的,准予按照1:1复建,并计入改造成本”。
        6、荔湾区
        合作企业引入方面，荔湾区更加注重城中村改造的品质，在发布的《广州市荔湾区人民政府关于实施〈广州市旧村庄更新实施办法〉的意见》中，立下了一个原则——不得引入正在实施我区旧村庄更新改造，且尚未完成整村补偿安置工作的企业或联合体企业。
        此外，同样是处于城市改造品质的考虑，为了进一步提高荔湾区的学校环境，荔湾区还在《广州市荔湾区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业工作指引》中，针对性地提到引入的合作企业须投资并实施荔湾区不少于一所公办学校的环境整治提升工作（具体学校由荔湾区政府指定），不过，该投资是不纳入改造地块项目的改造成本。
        至于产业的发展方面，荔湾区与其他区相比，还专门发布了《荔湾区旧村庄更新改造产业发展专项规划（征求意见稿）》，对全区18条旧村庄更新改造产业发展提出分区指导意见，而且规划改造分为五大片区：大坦沙岛片区、白鹅潭中心商务片区、东沙先进制造片区、海龙国际科技创新产业片区、五眼桥- 滘口产业片区。
        7、增城区
        增城区是近两年旧改市场的热门，多个村招商成功。总的来说，增城的旧改流程和细节与市级大致相同，唯一不同的地方还是引入合作意向企业上。
        在《增城区旧村改造项目公开招标选择合作意向企业试行办法》中提到：
        政府鼓励支持以下企业参与增城区旧村改造：
        1.2014年1月1日至2018年12月31日期间，在增城区通过公开出让方式竞得商业（面积3公顷以上）或者住宅用地。
        2.2019年1月1日以后，报名参与增城区政府组织的商业（面积3公顷以上）或者住宅用地公开出让活动，并进行有效报价竞拍。
        3.招标公告发布之日前5年内在增城区纳税累计1亿元以上。
        也就是说：要想在增城做旧改，就要在增城拍地。
        三、广州旧改新浪潮
        目前，广州已从规划设计管理、数据调查指引、成本核算规定、引进企业办法、完善历史用地手续、各类报批指引和资金监管规定等方面形成了比较完善的政策体系，各区政策也相对完善。在新一轮的更新浪潮中，各区政策不断完善，各大房企也争相涌入旧改的大潮中，以往的依靠高周转短时间内规模性爆发式的增长年代已过去，城市更新为各房企开辟了一条新征途，旧改作为高毛利率的领域，是规模房企持续发展的必增之地。
参考文献：
[1]任宏,梁璐我国城市更新中的困境与策略分析【J】城市住宅；
[2]吴林淋2009—2020年广州城市更新发展及其启示【J】住宅与房地产，006-6012（2020）05-0222-01；
[3]项振海,郭炎,袁奇峰,等.广东省“三旧”改造研究进展[J].上海城市规划,2018(4):68-73.