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摘要：2006年，国资委发布《中央企业全面风险管理指引》，强调风险管理这一项十分重要的工作，关系到国有资产的保值增值和企业持续、健康、稳定发展。近几年，PPP项目快速发展，各大中央及地方国有企业广泛参与，为企业发展带来新的机遇并注入了新的活力，同时伴随而来的挑战与风险必须高度重视。本文主要总结和阐述PPP项目全周期风险识别、风险分析和风险应对。
关键词：PPP项目；全面；风险管理
一、PPP项目风险特点
PPP项目因其自身带有的属性如投入成本大、生命周期长、股本结构复杂、参与方较多、业务模式多元化、投融资复杂性等，在具备普通项目风险的特点之外，还具有政策导向性强、阶段性明显、复杂多样性、偶然不确定性等特点。
（一）政策导向性强
PPP项目的兴起、发展都离不开国家政策的导向，从最初的BOT模式的星星之火，到目前全国范围内、多行业、多业务模式的燎原之势，且仍在不断探索不断追求高质量发展的过程中，宏观政策的导向性非常强。
（二）阶段性明显
PPP项目全生命周期涵盖设计、建设、运营和移交，不同阶段，业务性质不同，主要风险点不同，呈现出明显的阶段性的特点。有的风险项目只可能在特定阶段发生，如PPP项目前期手续造成的合法合规风险；有的风险则伴随项目的始终，如合同风险、管理风险等。
（三）偶然不确定性
由于PPP项目全生命周期较长，风险出现的概率相对就会大一些，偶然性不确定性也会较强。在PPP项目实施过程中，无法预知因素过多，受企业内外因素尤其是环境及政策因素影响而发生的可能性也会加大。
（四）复杂多样性
PPP项目涉及的参与者众多，各方的诉求多样化，政府方与社会资本方以及社会资本方成员单位间主观意识的不同，企业文化不同；同时PPP项目业务形态多样，有BOT、TOT、ABO等多种模式，导致PPP项目多样化的风险更具复杂性。
二、PPP项目风险管理
（一）风险识别
根据风险种类结合本人从事的PPP项目实践经验，总结归纳主要风险点有：
1.宏观政策风险
PPP项目受宏观政策影响的因素很多，政治因素、行业政策、金融政策、货币政策、宏观经济形势等等，最主要的还是行业政策及金融政策。受制于PPP项目政策导向性强的特点，国家宏观政策的变化和调整，对PPP项目而言是第一风险点。自2013年来，为了控制地方债务风险，PPP模式进入快速发展阶段，经历了从“狂野”到快速“冷却”，再到目前的“规范高质量”历程。
2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，该文件成为PPP兴起的新起点。此后多部门相关政策通知陆续出台，政府的大力提倡，PPP模式发展处于狂野时期，至2017年12月31日，全国入库项目数量14059个，项目规模17.74万元，其中2015年入库规模最大，2016年次之。
随着PPP模式泛滥化，地方隐性债务不断增加，出现了违背国家宏观意愿的情形，2017年国家层间开始规范PPP项目管理，首先，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，要求必须在2018年3月31日前完成PPP项目库的集中清理，结果是综合信息平台累计清退管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元；紧接着，2017年12月财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，研究地方债务终身问责制、倒查责任制，对违法违规举债、增加地方政府隐性债务行为坚决查处问责；2018年4月，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，对部分不合法规的PPP项目融资进行“卡脖子”约束。PPP模式发展快速冷却下来。
受2018年开始的中美贸易摩擦影响，加上国内经济下行压力加大，PPP项目经历了冷却期后，进入规范高质量发展时期。首先，2019年3月，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，意见明确了PPP项目规范发展的原则，即“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”。其次，2019年6月，发改委印发《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》，要求加强PPP项目投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性，部署了基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务风险工作。
2.地方政府风险
对于PPP项目的依法落地并顺利实施，地方政府起着决定性作用。地方政府的发展方向、财政能力、人员稳定性、办事效率、项目的重视程度等因素都直接影响PPP项目的进展，甚至可能会出现地方政府失信风险。
3.合同风险
PPP项目合同体系庞大复杂，包括PPP协议、股东协议、融资合同以及与设计、建设、投资、运营活动签订的其他合同。对社会资本方而言，其中最重要的当属PPP协议，直接关系到项目投资的收益、风险等核心利益。有的PPP协议，明显弱化对社会资本方的权利，从而变相增加社会资本方的责任。如政府方违约责任追究不明确；征地拆迁费及前期手续费社会资本方支付的收益不约定；建设期延长造成的管理费、利息支出、无法验收工程长期的临时养护确认条款缺失；服务费支付条款僵硬等等。
4.管理风险
PPP项目的成功与否，管理团队起着至关重要的作用。管理团队团结一心，凝心聚力，精心设计、统筹安排、合理组织、执行力强，PPP项目一般都会达到预期；反之，管理理念、文化不同，主要人员经验、能力不足，缺乏全局统筹意识，在出现问题时解决手段匮乏，造成管理上相对不到位，项目最终很难达到预期。
5.资金风险
PPP项目资金风险总结为三类，一是融资风险，PPP项目融资需求量大，但是融资难，成本高，不及时，有的PPP项目因自身条件，所在区域，金融政策等因素造成项目开工后较长的时间内融资不到位，严重影响PPP项目的实施和投资收益的实现；二是财务风险即还本付息偿贷风险，有的项目建设期延长明显，尚未进入运营期便进入还本期，造成项目资金压力巨大；有的项目进入运营期后，经营性现金流达不到预期；三是资金效率风险，即资金的统筹安排，资金利用率要提高，既要满足生产建设需求，也要避免出现资金闲置，节约资金成本。
6.审计风险
PPP投资项目多数会面对最终的地方财政审计，而审计风险主要有合法合规性、总投资核定等风险。一般而言，项目前期合法合规性手续由政府方负责，相对风险在政府方，而“三边工程”依然存在，手续不齐造成违法用地停工、罚款、部分手续费用承担等问题；项目建设过程中工程变更手续的程序合法性，建设资料的逻辑性、完整性等都会审计的重点；项目建设过程中个别出现超概问题，这个往往是多方面因素造成的，方案的变更、规划的调整、管理的漏洞等等。
7.运营风险
PPP项目运营风险一般有运营经验不足、运维服务费的确定及绩效指标的考核风险。目前参与PPP项目较多的社会资本方多为央企、国企基建企业，参与PPP项目即是积极响国家政策，也是为了自身主业的发展。PPP项目合作期长，基建企业多数更为看重的是建设期的施工利润，容易造成一定程度的短视行为，运营期的运营成本会增加。同时，社会资本方对项目运营缺乏经验，如何增加收入，节约控制成本是管理的关键。
8.税务风险
PPP项目周期长，筹备期、建设期、运营期及后续的移交，不同阶段、不同地区和不同领域面对的税收政策略有不同，税收政策适用不当将会引发一定的税务风险。如运营后收取的政府可用性服务费增值税问题；资源综合利用行业的税收优惠政策适用；西部大开发税收优惠政策适用；移交阶段退出方式涉税问题；项目建设资本金未足额缴纳发生的外部融资涉税问题等。
9.其他风险
其他风险主要是无法预测因素、不可抗力因素造成的，如自然灾害、意外事故等。
（二）风险分析与应对
根据项目公司特点及风险发生的可能性及危害性，通过风险矩阵或风险清单分析后，风险应对策略如下：
第一，风险规避。对于风险可能性小但有一定危害性的，如管理风险，需要通过不断增强管理团队综合能力，加强SPV公司与上级单位的沟通和协调，改变并优化决策程序，贯彻落实到位；对于税务风险，财税人员要加强税收法规的学习，紧跟财税最新政策，积极税收筹划，加强与税务机关的沟通，提高事件的应急解决能力。
第二，风险承受。对于政策风险，该风险属于可能性大且危害性大，但是企业不能控制，及时掌握宏观政策调整及地方政府政策变化，积极应对。
第三，风险降低。在风险全面覆盖、重点分析、权衡成本与效益之后，对可能性较大且危害性大的如合同风险、运营风险、资金风险及审计风险，应建立有效的内控体系，采取适当的措施降低风险或者减少损失。
第四，风险转移或分担。企业可以通过委托经营的形式对运营风险部分转移；对过程中的自然灾害或意外事故可以通过购买保险等方式转移。