湖北省利川市自然资源和规划局 湖北利川 445400
摘要：全国人大常委会2019年8月26日通过的《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》作出了部分回应。但由于土地用途管制制度的与完善并非本轮土地管理法修改的重点，因此新土地管理法在这个领域所取得的进步比较有限。特别是从国家治理能力和治理体系现代化的角度来看，我国土地用途管制制度的改革与完善依然有许多问题没有解决，需要进一步发展和完善。
关键词：新土地管理法；改革；完善
本文拟从土地用途管制的制度框架、具体落实路径以及耕地管制的配套性制度建设三个方面，对我国已经实施了二十年的土地用途管制制度进行检讨，并在此基础上探讨新法在土地用途管制制度改革领域的得与失。
一、原土地用途管制制度的发展脉络及其所存在的问题
我国1986年初次制定土地管理法时，土地用途管制制度并没有同时建立起来。当时的土地管理法建立的是分级限额审批制度，并不注重规划和土地用途的管制，由此也带来了许多问题。1998年土地管理法修改时，立法者开始从国外引进土地利用总体规划制度，并对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等方面进行了详细规定。这一轮土地管理法修改之后，土地用途管制制度得以建立，而这一套制度的基本框架就是土地利用总体规划的制定和实施。具体到法律表达方面，原《土地管理法》第4条规定“国家实行土地用途管制制度”，土地用途管制的基本框架是“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。
从过去二十年的实践情况来看，1998年土地管理法所提供的这一制度解决方案并不足以支撑整个土地用途管制制度，需要进一步完善。具体来说，首先，进入现代社会以后，由于经济和社会生活日益复杂，国家需要制定各种不同的规划来促进产业的发展、改善人居环境和保护生态系统，这些规划虽然复杂，但总体上可以分为“经济社会发展型规划”和“空间管制型规划”两种类型。前者侧重于通过具有预见性和前瞻性的规划来促进经济和社会的发展，期限通常比较短。比如，我国的国民经济和社会发展规划就属于这种类型的规划，每5年为一期，现在已经执行到第十三个五年规划。后者侧重于通过具有框架性和管制性的规划来避免空间资源利用的“负外部性”或者过度的资源开发，期限通常比较长。比如原土地利用总体规划（2006-2020年，期限为15年）、国家主体功能区规划（2010-2020年，期限为10年）就属于这种类型的规划。从规划的性质和功能角度来看，这两类规划的关系应当是“空间管制型规划是经济社会发展型规划的基础”，而不是相反。然而，之所以会出现这种情况，一个很重要的原因就是该《土地管理法》第17条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划编制土地利用总体规划”。因为根据这一规定，地方政府不但有权力而且有义务根据五年一变的国民经济和社会发展规划来调整土地利用总体规划。如果人们能够认识到这一点的话，那就会发现，“土地利用总体规划的稳定性不高”这一问题，并不能主要归结于地方政府首长在规划领域的任性和随意，原规划体系将经济社会发展型规划作为空间管制型规划基础，才是造成这种不良后果更为重要的因素。在这种制度设计之下，每一个具体地块的用途并不是“由市场在资源配置中起决定性作用”，而是依然由政府和规划师根据自己对社会发展和变化的预测和利益衡量来作出决定。显然，这种建立在建构论唯理主义哲学基础之上的规划理论和规划制度，是不可能做到土地资源有效配置的。因为面对名目繁多、实时变化的土地供求关系，无论是多么天才和睿智的政府和规划师，都不可能编制出既十分稳定又完全符合社会发展需要的土地利用总体规划。
二、“多规合一”改革的要求及其在新土地管理法中的落实
为了解决规划的重叠、交叉和冲突等问题，2013年党的十七届三中全会提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”，2015年的《生态文明体制改革总体方案》再次提出：“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖，一张（规划）蓝图干到底……市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。”然而，遗憾的是，主体功能区建设“是国土空间开发保护的基础制度，也是从源头上保护生态环境的根本举措，虽然提出了多年，但落实不力”。也正因如此，在2018年的政府机构改革过程中，中央政府不但提出要组建自然资源部来“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职能”，而且明确要求将“国土资源部的土地利用总体规划组织和编制职责，国家发改委的主体功能区规划组织和编制职责，住房和城乡建设部的城乡规划的管理职责”全部赋予自然资源部统一行使，这为“多规合一”改革提供了坚实的组织基础。2019年通过的新法第18条第2款关于“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”的规定，则为“多规合一”提供了制度基础。这种分类的意义在于：其一，可以更新空间管制型规划的编制理念。只要能把经济社会发展型规划与空间管制型规划区分开来，作为空间管制型规划的土地利用总体规划自然应当按照“负面清单式的空间管制”编制理念进行更新。由此，空间管制型规划的功能也就彰显了出来，即其规划目标应当确定为“建立土地和空间的开发和利用设定红线和底线”，而不是积极全面地设定每一个地块的用途。其二，也正是因为存在“经济社会发展型规划/空间管制型规划”之间的差别，因此，这两种规划类型并不适合实行“规划合一”改革，而只能分别编制统一的经济社会发展规划和统一的空间管制规划，本次机构改革只将国家发改委“组织编制主体功能区规划”的职责划给自然资源部，而将“国民经济和社会发展规划以及其他产业规划”的组织和编制职责依然保留给发改委，显然也是考虑到了这一点。
三、土地用途管制实施路径的改革与年度建设用地指标制度的完善
年度建设用地指标在不同的省份和城市之间并不是平均分配的，而是要根据各地的经济速度、规模和产业结构进行差异化处理。这种差异化处理方式有其合理性，但也会导致建设用地指标分配上的不均衡和土地资源开发利用方面的低效率。具体来说，政治级别较高或谈判能力较强的地方政府，通常会分到更多的建设用地指标，但其该年度不一定需要这么多的建设用地。上轮规划实施方面，由于经济社会发展大大超过了规划预期，加大了规划实施的难度，规划调整与修改比较频繁。”
其次，在现有的官员政绩考核体系下，GDP虽然已不是唯一的指标，但依然极为重要。能够拉动地方GDP和税收增长的，主要是一些工矿仓储以及基础设施建设项目。在这种情况下，地方政府更倾向于将有限的年度建设用地指标配置到工业和基础设施建设领域，其他经济领域以及民生领域则只能分配到很少的建设用地指标。最后，要实现乡村的振兴，许多乡村地区也需要开展现代工商业建设甚至“自主城市化”，这就需要大量的物流、仓储、农产品加工、客栈、厂房以及基础设施建设用地指标。首先，中央政府的自然资源管理部门以及土地督察部门可以严格监督土地利用规划或国土空间规划的执行情况，严禁地方政府以及土地开发者突破规划搞建设；其次，中央有关部门和地方人大可以通过财政、金融、环境影响评价、税收以及产业政策等工具来约束不合理的土地开发行为，而且还可以依照“集约节约利用土地”的原则和具体制度对政府进行问责，以防某一届政府滥用土地开发管理权；最后，如果某个地区把规划允许开发的土地都用完了，那么，除非通过土地开发权交易购买到其他区域的土地开发权，或者土地利用规划被依法修改，否则本地区就不得再新增建设用地。
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