济南黄河河务局平阴黄河河务局 山东济南 250412
摘要：目前水资源管理还存在突出问题。对此，提出以提高流域幸福感作为需水管理的最终目标、对各区域经济社会的发展态势进行科学研判、区域管理与产业管理结合、建立水资源最大硬约束的督查制度以及建立水资产制度等建议。
关键词：高质量发展; 水资源管理; 需水监管
无数事实表明，越是发展质量高的地区，水问题越少；越是发展不平衡不充分的地区，水问题越多。新时代，顺应社会主要矛盾变化，我国治水理念从改造自然、征服自然向调整人的行为、纠正人的错误行为转变，强化“水利工程补短板、水利行业强监管”。水利行业强监管不仅要求强化监管的力度，而且要创新管理模式，做到以治水调整人的行为、纠正人的错误行为，这就要求监管向规范经济社会行为的纵深推进，把水资源作为最大刚性约束，构建有效保障幸福河湖的管理路径。
一、存在的问题
由于历史原因，以前水利工作在理念上更加注重增加水资源的供给，在管理上更偏重技术方面，由此造成一系列问题。
1. 对经济社会用水的客观规律研究不足
这主要有三个方面的反映：一是在需水预测上，对经济社会发展规律研究不足，使得需水预测偏高。二是在水资源承载力的研究上，可承载的经济社会指标预测偏低；三是预测的可接受用水价格与实际有较大出入。上述问题对相关决策造成很大影响，比如由于需水预测偏高，一些地区上马水利工程以保证供水安全。
2. 缺少对具体要素的约束
习近平总书记在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上的讲话，强调要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展方向，约束对象是城市规模、用地、常住人口和产业发展，是与用水有直接关系的投入要素和产业方向，而不是有间接关系的经济产出。当投入要素一定、产业发展方向不同时，经济产出有较大的差异，用水量也有较大差异。在以水约束城、地、人等规模和生产要素之后，当产业朝着高质量方向发展时，用水效率自然会得到提升。
3. 对经济社会用水行为管理不到位
有些区域水资源和水生态问题突出，其根源是区域发展了不符合水资源承载力的高耗水产业，而且这些产业往往是当地的纳税大户。如果单单控制区域用水量，地方政府可能不再新增新兴产业的用水，影响了地方产业升级和高质量发展，从而造成原有的产业挤占新兴产业的用水需求，导致取水指标和合理需水脱节。
此外，取水许可中取水量一般来自于水资源论证。由于技术飞速发展，合理的用水需求随着市场和技术的变化时刻在变化，造成取水许可与定额管理存在不匹配现象。而且，针对技术提升用水效率的部分，由于行政缺少技术的敏感性，容易造成行政管理落后于市场，应更多利用市场手段进行管理。
4. 缺少以水定产的具体措施
定额管理过于关注用水户的技术行为，缺少对区域产业布局的有效管理。从已有测算来看，经济系统中的节水效应可以分为四个部分：真实节水效应（用水环节的技术进步）、要素配置效应（整个生产环节的技术进步）、结构效应（产业结构调整）、外部效应（进口或外调产品替代）。目前用水行为的定额管理更多关注的是本可以交给市场的技术行为，并且管理效力不“长牙”“带电”，缺乏对本来应该必须加强的产业结构“以水定产”的管理。
5. 用水指标缺少灵活性
最严格水资源管理制度将用水指标分配到各流域和区域，这种指标管理模式相对于经济社会发展的突变特点以及水的流动循环特点来说缺少灵活性。从用水规律来看，当区域经济发展到一定阶段之后，用水会下降，基本遵循库兹涅兹的倒U形曲线。从黄河流域“八七分水方案”的实践来看，区域之间特别是省级行政区之间依靠自主协调达成指标交换很难实现。
因此，实施最严格水资源管理工作中应注重灵活性，以实现水资源在更大范围内的合理配置，支撑经济社会的高质量发展和生态环境的保护。
二、对策建议
1. 以提高流域幸福感作为需水管理的最终目标
贯彻落实习近平总书记治水的重要讲话精神，要把握三个要点：一是“让黄河成为造福人民的幸福河”；二是“重在保护、要在治理”；三是“把水资源作为最大的刚性约束”。笔者认为这三个要点是“绿水青山就是金山银山”理论在需水管理方面的反映和发展，“把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大”贯穿于这三个要点的始终。利用水资源与生态系统的关系确定满足良好生态要求下经济社会用水边界，利用水资源与经济社会发展的关系确定水资源如何切实提高流域的幸福感，并将其作为需水管理的最终目标。
2. 对各区域经济社会的发展态势进行科学的研判
一是对常住人口变化的研判。根据现有的统计和研究成果，预计未来我国人口缓慢增长，到2040年左右达到峰值，但区域间的常住人口流动趋势明显，特别是户籍制度改革之后，区域间人口流动将更明显。要进行区域用水需求预测和落实以水定人的约束，应加强对人口迁入率、迁出率的经济社会影响因素和水资源的约束机制的科学研判。
二是对城市（群）发展规模和空间的研判。根据现有统计资料，我国城镇化率近年每年增加1个百分点，每年增加近1 400万城镇人口；预计到2035年城镇化率将达到75%左右。要进行城市（群）用水需求预测和落实以水定城的约束，应加强对城镇化率、区域人口变化的经济社会因素和水资源约束机制的定量研究。
三是对各区域产业结构和主导产业的研判。在对区域发展阶段研判的基础上按照发展规律研究区域中长期产业结构和主导产业的情况，综合研究高耗水产业转移情况，根据产业发展规律分区域分阶段预测产业用水及其影响，为以水定产打下基础。
3. 区域管理与产业管理结合
在对各区域经济社会的发展态势进行科学研判的基础上，根据水资源禀赋和发展阶段发布不符合区域水资源承载力的产业负面清单。对在负面清单上的产业，不再新增取水许可。在经济发达但水资源短缺的区域，限制化工、钢铁等高耗水产业的用水需求，支持战略性新兴产业的合理用水需求；设定合理期限，对不符合区域发展阶段要求的产业，在取水许可到期之后，不再对其换证。在经济欠发达且水资源短缺的区域，严格限制低附加值的高耗水企业取水许可。
4. 建立水资源最大硬约束的督察制度
一是组建水资源总督察办公室，对督察范围内地方人民政府的水资源利用和管理情况进行监督检查，不改变地方人民政府及其水行政主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。督察方向是各省份执行“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的情况，水生态情况及取水许可的审批情况。
二是对重点区域进行水资源督察。对黄河流域、海河流域等水问题较多地区的省份进行重点督察。重点督察各省份在取水许可审批中是否符合“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，督察重点行业企业的水资源取用情况。
三是对重点水生态保护区域进行督察，如地下水超采区、湿地保护区、重要江河水源区等，督察区域内重点企业的取水和生产情况，及地方政府落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的情况。
5. 建立水资产制度
改变原有不动产导向的水权管理制度，构建像银行资金体系一样的流量管理制度。由水利部组建“水央行”，各省份向“水央行”“贷水”，并建立水资源“准备金”制度，作为河湖生态水和居民生活用水；建立保障国家安全单独用水制度，为国家粮食主产区、国家能源基地单独设立用水指标，不与地方指标重合。“水央行”根据各省“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求和经济高质量发展实际需要，决定其用水指标和水资源的税率。
参考文献
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[3] 沈大军.水管理学概论[M].北京：科学出版社，2004.