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试论BT模式在保障性住房项目建设中的风险管理

发表时间：2020/5/28 来源：《建筑科技信息》2020年1期作者：唐元春张婷婷

[导读] 加强基础设施建设是政府发挥公共服务职能的一种具体表现。为了减轻政府的财政负担，BT（建设-移交）模式得到了推广应用。在这一模式下，政府为项目的发起方，提供特许权，选定投资方后双方签订协议书，保障房竣工后整体移交给发起人

        摘要：加强基础设施建设是政府发挥公共服务职能的一种具体表现。为了减轻政府的财政负担，BT（建设-移交）模式得到了推广应用。在这一模式下，政府为项目的发起方，提供特许权，选定投资方后双方签订协议书，保障房竣工后整体移交给发起人。政府发起方履行回购和结算等义务。虽然BT模式在提高项目建设效率、优化资源配置等方面具有优势，但是本身也存在一定的风险。只有明确风险类型和产生原因，采取针对性的风险管理策略，才能实现政企共赢。
        关键词：BT模式；保障性住房；风险管理；征地审批
     1BT模式的应用优势
     1．1减轻政府财政负担
      保障性住房项目具有建设周期长、投入资金高的特点，如果这些费用全部由政府来承担，必然会占据较高比例的经费，影响到政府其他方面工作的正常开展。BT模式下，通过政府特许授权、企业出资建设的方式，既可以保障项目尽快建设和投入使用，又能够缓解地方政府的财政压力。在城镇化进程不断加快的背景下，保障性住房的需求量持续增加，BT模式因为这一特殊优势，受到了地方政府的支持和青睐。
      1.2提高项目建设效率
        以往的基础设施建设模式，从前期立项、融资、招标，到建设、交付，需要分为多个阶段来开展，耗费了较长的周期，无形中增加了成本投入和资源消耗，项目建设效率低。而采用BT模式，政府向投资方提供特许权，由投资方全权负责整个项目，包括前期的设计、融资，中期的开发建设，以及后期的交付验收等，实现了全过程一体化。一来是能够整合各类资源，包括人力资源、技术资源、资金资源等，投资方为了追求更高的利润，会提高资源利用率，减少资源消耗。二来是实施精细化、集约化的项目管理，加快施工进度，在保障项目质量的前提下，尽快完成建设任务。
        1.3有利于风险的分担
        在BT模式下，政府虽然将项目建设权交给了投资方，但是本身仍然需要严格履行监督责任，确保保障性住房的建设质量，这也是维护公民住房安全的重要举措。因此，在政府的严格监督下，可以杜绝投资者盲目追求自身利益，而偷工减料的行为。双方各司其职，实现了风险共担，分别从各自的角度，推进保障性住房项目的顺利开展。虽然BT项目具有低风险的特点，但是并不意味着整个项目建设中不会发生风险，近年来BT项目中因为土地批而未供等问题导致项目运作风险的情况也并不少见，风险管理仍然不可掉以轻心。
        2 BT模式下保障性住房项目建设中的风险
       2.1土地批而未供
        土地“批而未供”不仅造成了有限土地资源的浪费，而且也会导致保障性住房项目因为无法正常、合法使用土地，而迟迟得不到开展。出现这种情况的原因是多样而复杂的，各地情况不一。结合昆明市呈贡区的实际情况，总结来说主要有三种形式：一是用地批准后，因征地拆迁工作长期未落实，无法达到供地条件。二是招商项目未能按计划落地。因地区发展方向、城市规划等调整，导致暂无法履行原招商承诺规划等条件，或因市场环境影响，导致项目未能落地。三是受客观条件所限无法实施供地。
        2．2资金结算支付缓慢
        投资方按照合同约定建成保障性住房项目，并顺利通过验收后，政府需要出资回购。资金结算支付是风险高发的环节之一。例如，呈贡区每年可支配的财政资金较少，除了用于行政事业工资支出、生态环境建设支出外，可用于建设和回购安置房的资金较少。

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还有就是资金筹措渠道少、市场融资难。在BT模式下，政府不能拿出足够的资金用于结算支付，不仅损害了投资方的利益，而且也会给保障性住房项目的正常使用带来风险。
       2.3建设周期过长
       在BT模式下，如果项目进度迟滞，除了会影响交付和使用时间外，还会因为工期的拖延，而增加大量的额外成本，预算也变得紧张，甚至会因为预算不足而影响住房质量。导致建设周期过长的原因，既有来自投资方主观方面的，例如施工效率不高，或是施工中多次变更签证，导致实际进度落后设计方案；还有是来自政府方面，例如呈贡区雨花六号地块，虽然雨花街道办事处积极协调，但是因为尚有一户未完成搬迁工作，导致整个项目都被迫搁置。
        3 BT模式下保障性住房项目建设风险管理策略
        3.1批而未供土地的处置对策
        在技术层面，逐步实现“批而未供”地块由传统台账式管理向空间数据库管理转变。建立“批而未供”地块空间数据库，直观获取各地块空间布局和批准前以及当前利用现状情况。在操作层面，根据“批而未供”土地成因“因题施策”，优先以开发建设为主要利用方向。加快征地审批和已供地块的相关手续办理，提高审批效率，督促企业尽快签订合同，完成征地供地程序。
        3.2创新资金结算支付方式
       通过上文分析可知，资金结算支付缓慢的原因主要是政府可支配资金少、融资难度大等。为此，呈贡区要结合自身情况，积极创新资金结算模式，在满足投资方利益需求的同时，也树立政府良好形象，以及提升保障性住房的质量。建议通过“开源”和“节流”两方面共同发力、双管齐下：开源方面，就是要向上级财政部门申请更多的财政支持，加大基层投入保障力度。还可以在现有政策允许范围内，积极尝试拓宽筹资渠道。节流方面，加强对呈贡区各项财政支出的监督检查，杜绝资金浪费，禁止违规挪用。做到专款专用，保障正常结算。
        3.3加强项目进度管理
        政府和投资方应分别从各自的工作上，为保障性住房项目的进度管理提供支持。政府方面，国土部门要尽快启动调规及指标报批工作，解决用地问题，为项目落地提供必要条件。各街道办也要做好群众协调工作，加快安置房项目推进速度，做好拆迁工作。从投资方角度来看，应当提前做好项目建设规划，完善项目开发方案，保证项目建设分步推进。加强预算和进度管理，既要保证项目建设质量，又要定期核对项目进度，保证能够在双方合同约定的时间内完成项目交付。
        结束语
        近年来关于公共基础设施建设方面，相继出现了多种开发模式，例如PPP模式、BOT模式、BT模式等。相比之下，BT模式具有投资回收周期短、经营风险低、资金资源利用效率高等特点，因此无论是投资者还是政府单位，都更加倾向于BT模式。为了防控BT模式下的风险问题，政府方面应重点做好土地审批管理、资金计算管理、项目进度管理等工作，为保障性住房项目建设创造良好环境。
        参考文献：
        [1]王元明,沙瑶.PPP模式下保障性住房建设中私营机构参与积极性研究[J].公共财政研究,2017.
        [2]杨惠贤,段雨,唐向东.建设工程的项目风险管理方法分析[C]//决策论坛——决策理论与方法研究学术研讨会.2016.