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当前农村宅基地制度改革的思路探析

发表时间：2021/8/10 来源：《城市建设》2021年8月上15期作者：李秋毅

[导读] 土地制度是国家的基础性制度，农村宅基地牵涉亿万农民的重大切身利益。社会主义改造后，我国建立土地公有制，农村宅基地属于集体所有。在长期的历史过程中，房屋一直属于合法私有财产，农村宅基地制度在实践中出现房屋私有和土地公有的张力。既要尊重农民的房屋财产权，也要坚持土地集体所有的性质，这是农村宅基地制度改革的难点。

罗香乡人民政府李秋毅广西来宾 545704

摘要：土地制度是国家的基础性制度，农村宅基地牵涉亿万农民的重大切身利益。社会主义改造后，我国建立土地公有制，农村宅基地属于集体所有。在长期的历史过程中，房屋一直属于合法私有财产，农村宅基地制度在实践中出现房屋私有和土地公有的张力。既要尊重农民的房屋财产权，也要坚持土地集体所有的性质，这是农村宅基地制度改革的难点。
关键词：农村宅基地;制度改革;思路
        引言
        推行土地制度改革除了要遵循集体所有制不变的底线之外，还要确保农民利益不受损。农村宅基地制度改革应立足于城乡发展大局，重视宅基地的社会保障功能，在保留农民退路和降低社会风险的前提下，通过制度完善来优化土地资源配置效率。
        1当前农村宅基地管理存在的问题
        1.1农村集体内部分配问题
        农村土地属于集体公共资源，农民建房经由政府审批，宅基地划分由集体内部完成。村级治理水平决定集体公共资源管理水平。农村税费改革之后，一部分地区弱化乡村基层组织，个别省份甚至撤销原乡镇住房建设管理部门，造成农村宅基地管理失序，村庄内部出现“一户多宅”“面积超标”和部分农民缺乏宅基地并存现象，反映乡村基层组织的管理能力低下。
        1.2宅基地使用问题
        农村宅基地用于建房使用。房屋建设具有极强的外部性，一家一户房屋建设状况构成村庄整体面貌。村庄规划及其执行力度决定了农村宅基地使用效率。部分村庄基层组织有力，早期自发完成村庄规划，严格执行，一张图管到底。农民自发设计的村庄规划图尽管不够“高大上”，却因为能够被有效执行而形成较好的村庄面貌。在这类村庄中，农民有序建房，居住方便，宅基地使用效率高。还有一部分村庄从未形成村庄规划，农民随意建房，村庄建设无序，宅基地使用效率低，村民之间常常因建房引发纠纷。农村宅基地管理需结合村庄建设规划进行。
        1.3财产处置问题
        受土地公有制限制，农村宅基地禁止买卖。在过去相对静态的社会环境下，农民在村庄内部交易房屋，顺带处置宅基地。当前部分农民长期脱离农村，他们存在处置房屋的意愿。目前，存在农村宅基地封闭管理与农民按照市场方式处置房屋需求之间矛盾。
        2农村宅基地制度改革思路
        首先，要深刻理解我国城镇化模式。城镇化及其带动的社会流动是推动农村宅基地制度调整的根本动力。需要注意的是，当前农村存在的宅基地空置很多情况下属于暂时闲置和季节性闲置。这是由我国城镇化模式所决定的。农民城镇化是由外出务工带动的。受农民工在城市工资水平限制，大部分农民在城乡之间保持往返状态。农民从外出务工到彻底融入城市，存在较为漫长的过程。一部分个人能力强且运气好的农民，在城市获得稳定职业，他们有机会实现彻底城镇化。还有相当一部分农民在城镇就业，工作不稳定、收入不高、社会保障不健全，这部分农民将乡村当作退路，农村宅基地构成其生活的保底。整体来看，我国户籍城镇化率与常住人口城镇化率还存在较大差距，这恰恰反映农民进城过程的艰难性，以及由此决定的中国渐进城镇化模式。农村宅基地为进城农民提供退路。受我国发展水平限制，农村宅基地在未来较长一段时期内依然要扮演维持社会稳定的功能。
        其次，正确认识农村宅基地的财产价值。当前关于农村宅基地存在一个重大误区，一部分人按照城市建设用地价格来推算农村宅基地价值，认为农村宅基地总价值达到数十万亿甚至上百万亿，进而提出放开农村宅基地流转的改革办法。这类看法忽视了土地价值是由地租决定的。级差地租规律决定不同区域土地价值高低。受地区经济社会发展水平限制，农村宅基地大体分为两类。第一类是东部沿海地区的宅基地，包括城中村和城郊村。这类地区经济发展水平高，社会投资强度高，资本密集，土地价值高，农村宅基地财产价值显著。

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第二类是广大中西部地区一般农业型村庄的宅基地，这类地区人财物流出趋势明显，附着在土地上的利益少，宅基地价值等同甚至低于耕地价值。两类地区宅基地管理面临的问题不同，需要的制度设置也存在差异。不能用沿海经济发达地区的宅基地价值来想象一般农业型地区的宅基地。与之相关，针对沿海经济发达地区宅基地和中西部一般农业型地区宅基地，要采取不同的改革措施。
        最后，政策调整要避免单一思维。农村宅基地存在多重属性，不同属性之间需要相互平衡。例如，宅基地的财产属性与宅基地的社会保障功能存在一定冲突，保留农民的“退路”与鼓励农民退出宅基地存在一定矛盾。完善农村宅基地制度需尽量平衡不同方面，避免政策手段简单化。
        3推进农村宅基地制度改革的具体措施
        3.1严格控制农村宅基地的市场化交易。我国还
        处于发展中阶段，城镇化是现代化的必由之路，我国的发展方向是继续科学推进城镇化，实现农村人口自然减少和城镇人口有序增加。目前存在的城乡两头占地问题，需要通过有序推进城镇化来解决。未来等到我国跨越农民“两栖”城镇化阶段，真正实现人的城镇化之后，农民会自然切断与乡村的联系，并减少农村建设投资和宅基地占用。需要警惕的是，当前我国一方面存在农民进城不彻底问题，另一方面又存在市民下乡占地冲动。我国还未进入“逆城市化”阶段，要扎紧农村宅基地向本集体经济组织之外人员配置的口子，避免农村宅基地市场交易，强化国家的宅基地管理能力。
        3.2规范城乡建设用地“增减挂钩”政策
        该政策将农村宅基地减少与城市建设用地增减相挂钩，通过农村宅基地腾退形成建设用地指标，在总量控制前提下，扩大城市建设用地规模。“增减挂钩”政策在实践过程中呈现出不少问题。一是操作不规范。一些地区扩大政策实施范围，为了获得建设用地指标，将非空心村拆除，造成资源浪费。二是产生财富“幻觉”。建设用地指标是国土部门下达的，地方政府通过扩大建设用地规模来增加财政收入，本身属于“土地财政”的一部分。增加建设用地指标不能增加社会财富总量，“增减挂钩”起到财富转移功能。一些地区试图通过“增减挂钩”政策来解决乡村建设“钱从哪里来”问题，盲目扩大房地产规模，土地出让价格无法维持在高位，最终会变成地方财政负担。
        3.3注重规划引导
        目前农村已经经过了多轮建房，农民在房屋建设上投入大量资金，国家也在不断地加强对农村基础设施建设投资。科学规划乡村和村庄建设，是提高国家和农民投资效益、改善农村环境、提高土地利用效率的必要条件，也是振兴乡村的题中应有之义。目前农村宅基地管理过于偏重土地资源管理，缺乏规划引导。完善农村宅基地制度要在立足乡村发展远景的前提下，将土地资源管理与空间规划和建设规划相结合。
        结束语
        完善农村宅基地制度是一套系统工程，需与城镇化发展方向、农民需求、土地制度基本属性等相衔接，正确定位农村宅基地功能及其财产价值。推行土地制度改革除了要遵循集体所有制不变的底线之外，还要确保农民利益不受损。农村宅基地制度改革应立足于城乡发展大局，重视宅基地的社会保障功能，在保留农民退路和降低社会风险的前提下，通过制度完善来优化土地资源配置效率。
参考文献
[1]乔陆印,刘彦随.新时期乡村振兴战略与农村宅基地制度改革[J].地理研究,2019,38(3):655-666.
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[3]郭贯成,李学增,王茜月.新中国成立70年宅基地制度变迁、困境与展望：一个分析框架[J].中国土地科学,2019,33(12):1-9.
【作者简介】李秋毅（ 1991-），男，瑶族，广西金秀人，本科，主要从事国土资源工作。