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浅谈集体、国有土地上房屋征收的统筹管理

发表时间：2021/8/10 来源：《城市建设》2021年8月上15期作者：朱红景

[导读] 近年来，我国的基础建设的发展迅速，长期以来，由于房屋所占用的土地所有权性质不同，我国房屋征收分为集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收两种。两者适用的法律依据、程序、主管部门及补偿标准都不同，形成了具有中国特色的城乡房屋征收二元管理体制。

象山区房屋征收与补偿服务中心朱红景广西桂林市 541102

摘要：近年来，我国的基础建设的发展迅速，长期以来，由于房屋所占用的土地所有权性质不同，我国房屋征收分为集体土地上房屋征收和国有土地上房屋征收两种。两者适用的法律依据、程序、主管部门及补偿标准都不同，形成了具有中国特色的城乡房屋征收二元管理体制。尽管集体土地和国有土地上的房屋均为公民私有财产，但它们执行了不同的管理模式。随着《民法典》的出台，物权的平等保护原则深入人心，这种过去因土地所有权性质不同而在保护公民财产权上区别对待的做法，值得商榷。
关键词：浅谈集体；国有土地；房屋征收；统筹管理
        引言
        随着人们生活水平的提升和社会生产力的提高，城市化进程不断加快，导致出现了人地关系紧张的现象。越来越多的城市改造涉及房屋征收档案管理工作，这也是城市建设工作的重要组成部分，发挥着基础性的作用。因此，文章对当前房屋征收档案管理工作中存在的问题进行了分析，从而提出了针对性的解决措施。同时，管理人员要理清管理档案的思路，为房屋档案管理工作效率的提升等做出积极贡献。
        1城乡房屋征收二元管理体制的现状
        1.1法律法规依据不同
        我国《宪法》第十三条以及2020年新出台的《民法典》第二百四十三条，对公民私有财产的征收做了原则性的规定，为房屋征收提供了合宪、合法的依据。从现行法律法规体系来看，集体土地上房屋征收的上位法为《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，根据《土地管理法》的授权，各省、自治区、直辖市分别制定了地方性法规和政府规章及规范性文件，由此构成了集体土地上房屋征收的法律法规体系；而国有土地上房屋征收的上位法为《城市房地产管理法》，根据该法第六条的规定，国务院先后出台了《城市房屋拆迁管理条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法规，构成了国有土地上房屋征收的法律法规体系。
        1.2征收程序不同
        集体土地上房屋征收涉及集体土地所有权的征收，因此其征收程序的设置遵循的是“房随地走”的立法程序，即主要适用的是土地征收程序，而缺少房屋征收的程序。实际操作中有国务院（或者省级政府）的土地批复和市县级人民政府的征地补偿安置公告、土地征收公告等程序，并在履行好土地征收补偿安置后，房屋被拆除。而国有土地上房屋征收涉及土地使用权的收回，并不涉及土地所有权征收，因此其征收程序的设置遵循的是“地随房走”的立法程序，即主要适用的是房屋征收程序，而缺少土地使用权收回的程序。实际操作中由市县级人民政府作出房屋征收决定公告，在履行好房屋征收补偿安置后，房屋被拆除、土地使用权依法被收回。
        1.3行业主管部门不同
        从城乡房屋征收程序来看，集体土地上房屋征收遵循的是“房随地走”的立法程序，其征收对象主要体现为土地，因此在实践中其行业主管部门一般为自然资源主管部门；国有土地上房屋征收遵循的是“地随房走”的立法程序，其征收对象主要体现为房屋，因此其行业主管部门一般为住房和城乡建设部门。
        2房屋征收档案在管理方面存在的不足之处
        2.1相关制度不健全
        在当前国内房屋征收档案管理的过程中，其收集、整理工作情况较为繁杂。虽然在大数据背景下，国有土地征收档案已经逐步朝着信息化、数字化方向发展，但是在房屋征收管理档案的工作中大多还存在政府工作人员工作内容重叠、重复的现象。鉴于国内现存大多数房屋是在20世纪建造的，当时部分纸质材料在后续历经政府搬迁、转移后遗失，同时面临零散的资料被转移后丢失的现象，部分重要的资料也随着管理人员的变化而发生转移，导致资料不知去向。

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因此，在国有土地征收档案实际管理体系中，管理制度不健全会造成管理体系失调、失序。
        2.2人员专业素养不高
        房屋征收档案从本质上而言是档案管理，要求管理人员有科学、系统的专业知识和专业素养，能对所需的材料进行分辨处理，给政府工作部门提供相关房屋征收方案。鉴于政府的房屋征收部门职能发生转变，大多数房屋征收实施管理单位的工作人员由多方人员构成，人员结构相对复杂，且不具备完善的资质。近年来，我国对档案管理人员加强培训管理，尽管房屋征收管理体系正逐步形成，但实际上对人才的培训建设仍处于长期摸索之中。
        2.3档案保管工作不力
        鉴于我国各城市之间的实际情况存在差异，加上人们自古以来的安土重迁的观念，在国有土地房屋征收过程中，会发生被征收方不愿意被征收的情况，此类情况给国有土地征收工作的有序进行增加了很多难度。然而，土地上的房屋面积如何计算、如何协调有关政府部门进行后续房屋征收工作需要消耗大量时间，不是短时间内就可以完成的。从编制征收补偿方案到正式进行征收工作，其中会出现各种无法预估的状况。在附加方案管理过程中，实施转移时也会存在档案保管人员变更状况，从而造成房屋征收档案无法进行准确交接。在使用此类缺失的档案时，无法对整体房屋征收时的产权人进行有效确认，包括无法确定产权面积、产权合法继承人等状况，导致对房屋征收工作产生影响。
        3安置房结算管理问题
        一般情况下，房屋征收拆迁项目涉及的拆迁户数量庞大，安置房结算管理工作包含旧房屋拆除补偿款抵押新房款、换购营业房置换住宅、增购营业房置换住宅、拆迁户就地安置、拆迁户异地安置等内容，因此房屋征收拆迁安置房结算管理工作量以及工作难度都比较大。房屋征收拆迁过程中拆迁户的安置方式有货币补偿、组合型补偿以及产权补偿三种，合理使用这三种补偿方式能够有效提升拆迁户安置工作质量。三种拆迁户安置方式中，产权置换又可分为就地回迁安置和异地安置两种情况。对于拆迁户的安置管理，拆迁部门可将拆迁户进行拆迁地归集，之后即可按照补偿方式的不同，对拆迁户进行汇集以及专员管理。这种方式操作简单，管理效果明显，因此拆迁部门财务管理人员可将这种方式应用到对拆迁户的安置管理中，提升拆迁户安置管理质量。货币补偿就是使用货币的方式，对拆迁户进行补偿，让其自行寻找住处。由于这种方式比较简单，因此本文就不对此进行赘述。对拆迁户进行就地安置和异地安置时，某些地区会涉及税收优惠问题，合理使用地区税收政策能够降低拆迁户安置成本，因此财务部门需要进行有效利用。产权置换过程中会出现增购、换购现象的出现，针对这种情况，企业财务部门可使用企业技术人员开发的专业的软件以及EXCEL电子表格等对拆迁户进行安置管理。财务部门需要在专业软件以及EXCEL电子表格中设置包含各类补偿方式所需计算内容项，例如各种奖励、新房面积、旧房面积、旧房市场评估值、置换价部分、市场价部分以及优惠价部分等。此后，财务部门还应设置钩稽关系，通过这种方式，能够自动结算企业需要缴纳的房款、物业维修资金以及其他各类代收资金等。组合型补偿是所有补偿中最为复杂的内容，补偿机制不同，奖励金额也会有所不同，进行组合型补偿的目的是方便对安置面积等数据的处理。对于组合型补偿，最有效的处理方式为按照原拆迁面积协商好的比例分割成货币补偿和产权置换，再使用上述的方式进行处理。将组合型补偿分割成货币补偿和产权置换后，还需要签订协议，当货币补偿协议签订完毕后，剩下的即为产权置换协议。
        结语
        总之，城市发展受到房屋征收档案管理的影响，管理工作涉及的范围广、主体多，若实际管理工作过程中存在问题，将对群众利益产生影响，情况严重时可能对社会稳定产生危害。对此，档案管理人员需要将自身工作职责烂熟于心，进行实践管理时用科学、系统的流程实施各项管理工作，确保最大化利用房屋档案，发挥档案管理价值。
参考文献
[1]金滔慧.关于做好房屋征收和拆迁档案管理工作的思考与建议[J].浙江国土资源,2019(6):38-40.
[2]马滟妮.房屋征收和拆迁档案管理探讨[J].办公室业务,2018(3):83.
[3]陆娟.如何做好城市房屋征收档案的管理[J].住宅与房地产,2018(22):95.
作者简介：朱红景（1982-），男，汉族，广西桂林人，本科，助理工程师，主要从事房屋征收与补偿工作。