梁向东
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摘要：众所周知，土地资源是人们生存与发展的重中之重。在社会经济发展中，建设用地的供应和需求发生冲突，在原土地利用总体规划中，建设用地指标分配问题作为省、市级战略性规划中的重要一环，对科学划定城镇建设发展的范围，保护耕地资源有着至关重要的作用。
关键词：国土空间规划；指标分解；新增建设用地
引言
土地资源作为人类赖以生存与发展的物质载体，随着工业化、城镇化（2019年中国城镇化率已突破60%）进程的加速发展，经济社会发展的用地需求与土地资源的有效供给矛盾日益突出。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布实施，为自然资源的科学保护和合理有效利用研究工作，揭示了全新的领域和角度，如何在保障经济社会快速健康持续发展的前提下，将有限的国土空间科学合理地分配至生产、生活、生态的“三生空间”，是新时代自然资源系统的重大课题。深入研究空间规划体系下建设用地动态供给保障的实现路径，有较强的现实意义和理论价值。
1建设用地基本概念
建设用地，指用于开发建设建造建筑物、构筑物的土地。综合分析《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》和《县级土地利用总体规划编制规程》中的定义与分类，本文采用《县级土地利用总体规划编制规程》中的定义，区别于农用地和其他土地，主要包括居民点用地、独立工矿用地、特殊用地、风景旅游用地、交通用地、水利设施用地等。建设用地动态保障，是指为解决人口以及城镇化快速发展、国土空间资源日益匮乏和生态环境亟待改善的发展困境，在切实做好耕地保护的前提下，做到空间规划体系下建设用地的有效供应保证，实现资源保障与经济发展两不误、双协调。在建设用地需求方面，主要是经济社会以及人口发展和人民日益增长的物质文化需要等方面的满足和保证，随着经济的持续发展，这个需求是越来越高、越来越大，需要合理控制；在建设用地供给方面，主要是建设用地保障的多种实现路径，包括存量与低效建设用地挖潜再利用、城乡建设用地增加挂钩、废弃地复垦利用等措施，科学合理地提升建设用地的有效供给和高效配置能力。空间规划体系下建设用地动态保障的实现路径研究，是建立健全建设用地动态保障机制的主要内容之一。动态保障机制的构建，需要庞大的理论研究和实践经验为依据。
2指标的分解方法
建设用地为约束性指标，合理科学分配建设用地，能引导城市和农村有序发展，实现集约用地，分解步骤为：（1）选取因子，建立模型；（2）计算各因子权重；（3）计算各分区域权重，进行指标分解；（4）依据各州（市）所辖各县（市、区）主体功能区定位，对指标分解结果进行修正。
2.1指标分解原则
统筹兼顾，突出重点，坚持“五个统筹”原则，处理好保护与开发，短期和长期，整体和局部的关系，做好耕地及基本农田和建设用地的布局和结构关系；优化用地结构、节约集约；在指标分解过程中，要注重可操作性，有可操作性才能实施落地，还应注意科学性，减少主观随意性。
2.2因子的筛选
综合经济发展、社会状况和建设用地现状等方面考虑，初步选取GDP等11个因子，但在多因素分析中，往往存在着不相关或相关性较低，须进行相关性分析，删除相关性较小或不相关的因素。选取某省2010-2014年相关因子数据，运用SPSS软件，将选取的11个因子分别与新增建设用地面积进行相关性分析，结果见表1。从分析结果可以看出，城镇化率增量、人口自然增长率和水资源总量与新增建设用地相关系数分别为-0.206、-0.397和0.001，显著性检验水平大于0.05，判断三者和新增建设用地无相关性，将三个因子进行剔除。
2.3层次分析法
本文采用层次分析法，该方法将研究对象看做一个系统，结合定量和定性分析，其决策方法是分解、比较判断、综合，经过逐层排序，两两比较通过赋值确定各因素重要性，计算出权重，最终指导决策。在初步选取的11个因子按一致性检验结果剔除3个因子后，选取GDP，第二产业产值、固定投资、人口总量、城镇人口、人口密度、建设用地面积增量（2005-2014年）、人均建设用地面积8个因子构建新增建设用地计划指标分配模型，并分为目标层、准则层和方案层三个层次。
3指标分解
主体功能区规划是我国特有的规划类型，为体现新时期国土空间规划新增建设用地指标的差别化配置，本文将主体功能区定位作为重要依据，按不同功能区类型加以不同权重进行修正。根据某省人民政府印发实施的《主体功能区规划》中对某省县（市、区）的主体功能定位。依据某省各州（市）所辖各县（市、区）主体功能定位统计结果，其中重点开发区按原分解指标100%进行分配，限制开发区按原分解指标85%进行分配，最终剩余指标作为省级预留指标。
结语
总之，针对新时期国土空间规划的要求，基于经济发展、社会状况和建设用地利用现状三个方面，对选取因素进行相关性分析，删除不相关或者相关性较小的因素后，选取各州（市）GDP、第二产业产值、固定投资占比等8个因子构成指标分解体系，采用层次分析法确定了各因子的权重并计算出某省16个州（市）最终权重。提出了在国土空间规划中将各县（市、区）主体功能定位作为指标分解依据，不同主体功能定位按不同权重进行修正，体现出指标的差别化配置。最终分解结果和省政府下达指标进行对比，半数州（市）拟合度较高，仅昭通市因特殊原因拟合误差较大。
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