新型城镇化背景下农民自主城镇化的发展路径的探究--中国期刊网

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新型城镇化背景下农民自主城镇化的发展路径的探究

发表时间：2021/6/17 来源：《基层建设》2021年第6期作者：卢润可

[导读] 摘要：农民自主的城镇化，是以人为核心的新型城镇化，是推动产业和城镇融合发展的科学性和技术性水平的重要路径。

        黑龙江大学研究生院黑龙江哈尔滨 150080
        摘要：农民自主的城镇化，是以人为核心的新型城镇化，是推动产业和城镇融合发展的科学性和技术性水平的重要路径。农民自主的城镇化的发展路径以土地资本化规律为重要依托。论文从农民自主的城镇化的理论基础、实践基础、发展目标、发展方式四个维度对农民自主城镇化的发展路径进行研究，通过农民自主发展城镇化的道路，农民拥有更多的自主权来改变在政府主导的征地过程中收益分配的被动选择，降低城镇化建设的谈判成本，改善收益分配结构，为地方政府在改革的过程中减少对土地财政依赖、真正保障农民的财产性权益提供建设性意见。
        关键词：农民自主的城镇化；可持续发展；土地资本化
        新中国的经济社会发展的初始条件决定了我国采取城镇化的制度思路。中国的城镇发展与乡村建设自始至终紧密相关。城镇化是体现一个国家或地区的经济发展水平的重要标志。城镇化的实现需要一个过程：从农村城镇规模的增加，体现了数量上的扩张，到农村产业结构第二、三产业比重的增长，再到农民市民化身份的转变。随着城镇化的迅速推进，我国已进入推动城乡经济社会发展一体化的重要时期[1]。
        一、农民自主城镇化研究综述
        我国的城镇化有两种模式：政府主导的城镇化是地方政府依托于土地的国有化，通过征地的方式来获取农村土地的级差收益，通过创办工业园区，经过规划的制定与实施进行控制和调整推进城镇化建设。农民自主城镇化则是通过乡镇或者村集体在遵循城乡规划原则的条件下，不经过土地征用程序的步骤，直接在集体土地上开展城镇化建设[2]。
        贺雪峰等学者认为，城镇化是传统的农业文明向现代的文明社会进行转化的过程，这个过程涉及到人口的就业构成的改变、社会经济文化生态产业结构的调整、社区公共空间的架构的转化，还有基础设施的建设以及维系公民生活所需的的公共服务，这些都离不开政府的调控筹划[3]。他们强调，农民自主的城镇化忽视了政府的统领地位，容易导致急功近利的行为，不太去顾全整体，会使得城镇化的发展杂乱无章。周其仁等学者则认为需要一直考虑农民的主体地位，充分发挥农民的主体的作用。城镇化建设与农民的切身利益休戚相关，体现在土地征收、旧村改造、农村产业结构调整、农民工进城等诸多方面[4]。农民自主的城镇化建设必须尊重农民的主体意愿，因为农民更加了解城镇化建设中的实际问题和需求，这样能够更好地促进城镇化建设的推进。村集体中的社群关系能够更好的对集体利益的使用和分配进行监督，充分发挥村集体的智慧，对农民自主的城镇化的建设进行更加周密的安排。由此来看，政府主导的城镇化更容易被权力驱使，土地财政使得地方政府坐享其成，而农民的切身利益和长远的社会保障权利得到威胁[5]。
        农民自主的城镇化模式，应当充分考虑整体利益，在农村城镇化建设的过程中，农民的集体意识不断体现，本文对农民自主的城镇化的发展路径的探索，将以产业支撑推动农民自主的城镇化建设，推动产业结构的优化，从而实现城镇化建设的土地使用成本和收益的最优化配置。农村土地集体所有制的性质，使得农民作为权利主体有资格成为农村集体资产的共享收益和风险者，能够分享未来村集体资产的增值收益和分红，从而避免了在政府主导的征地过程中地方政府补偿成本的增加和农民将征地补偿资金在瞬时消耗殆尽，失去长远的保障的难题。
        二、农民自主城镇化的理论和实践基础
        （一）农民自主城镇化的理论基础
        土地资本化是土地由自给自足的生产用途到相对自由的商品的生产用途的转变。它也体现了土地资源在国民经济中的配置过程。其实质是土地权利束的权利流转，土地的财产收益在各权利主体之间流动的行为和过程[6]。农民自主的城镇化建设，农民通过集体建设用地、宅基地的土地资本化的过程，把土地的极差收益留在村集体。推动农村的产业结构调整，增加第二、三产业的比重。
        （二）农民自主城镇化的实践基础
        （1）土地股份合作制
        南海模式是由外资和外地企业对当地的投资引入，地级政府对村集体的土地进行统一规划安排，然后将土地或者厂房由企业通过租用的方式取得，形成了农村土地推动第二、三产业的发展的产业结构模式。
        南海采取的土地股份制的模式在对农民的土地经营权进行置换的过程中，既实现了农民的财产性收益的保障，也尊重了农民作为村集体的成员的主体权利。在这个过程中南海的土地股份合作制的模式维系了集体所有制的基本框架和制度内涵，在农用地向非农用地产业调整的过程中，村集体的组织成员分享土地发展权收益的权利得到保障。
        郑各庄村的旧村改造的实施的过程中，村集体结合村庄的整体布局，进行旧村改造的村集体规划编制，成功建立了现代的城镇化社区[7]。郑各庄村通过农村土地的置换推动了产业结构的调整优化，村民能够共享土地增值过程中的分红收益，促进了郑各庄村的经济发展。
        （2）宅基地换房
        宅基地换房就是农民通过拿宅基地的使用权和原有房屋的所有权来交换村集体提供的新建房屋的所有权和国有土地的使用权，使农民的财产性权利不受侵害，增加农民的资产性收入，从而实现推动城镇化建设的价值导向。推行耕地总量动态平衡[8]，进行农村集体建设用地的合理配置使用，将农民的宅基地进行整理复耕。复耕之后将分散的用地进行整合，通过土地市场进行招标、拍卖、挂牌的流转，获取的土地资产性收益用来为城镇化建设中的产业结构调整的用地成本和建设资金以及农民的就业和社会保障提供资金支持。
        天津的主要做法是通过村镇政府在宅基地换房的过程中，先通过农民集体搬迁进入新居安顿，改善农民的社群生活状态，之后再通过对宅基地土地的化零为整，统一规划利用，通过提高村集体土地的集约化水平更好的发展村集体产业水平，获取农村土地多种方式利用得到的土地增值收益。将农村居民的房屋安置和村集体的产业化发展，城镇化建设相统一。昆山利用宅基地复垦的过程中通过村集体建设用地的竞标租赁，出价高者获得利用土地的机会，由农民自发自愿的进行投资合作，建立股份合作组织，由参加的村民自行承担在引进外资的过程中房屋土地出租的过程中潜在的投资风险和收益。参加股份合作社的农民占村集体的比重不断增加。通过宅基地换房和股份合作制的模式是对城乡二元结构体制的突破[9]，对农村集体土地权利束的权利流转进行利用，扩展征地以外的农村集体土地使用权流转过程中的利用途径，为农村非农用地建设拓展渠道。
        （3）“地票”制度
        地票制度通过建立农村的土地交易所，使得按照土地产权人的意愿来进行对农民的土地的承包经营权的流转，从而降低在土地流转的交易过程中出现的信息不对称的隐蔽性，进而降低农民的土地承包经营权流转过程中的交易成本。通过建立地票交易制度，对土地的极差收益进行跨区域的调配，在不同地区之间进行合理的指标分配，为推动城镇化建设的进程提供依据，保障有意愿自愿退出宅基地的农民的土地资产权利。地票在向有机证券发展的过程中，作为融资抵押物，可以为农地农房建设中的贷款融资提供资产抵押评估[10]。重庆地票交易制度在耕地总量动态平衡以及增减挂钩的基础上，进一步创新了农村土地资本化的过程中土地增值的渠道。但重庆地票交易制度在运行的过程中也存在着交易价格、交易方式运行的合理尺度的衡量以及农民的主体地位是否能够体现，涉及的收益和分配问题等。重庆的地票交易制度在运行中应当做好规划、留出一部分用于农村集体建设的储备用地。
        三、农民自主城镇化的发展目标
        农民自主的城镇化，是推动产业和城镇融合发展的科学性和技术性水平的重要路径。农民自主的城镇化的发展路径以土地资本化规律为重要依托。农民自主的城镇化建设，应当充分考虑整体利益，在农村城镇化建设的过程中，农民的集体意识不断体现，以产业支撑推动农民自主的城镇化建设，推动产业结构的优化，从而实现城镇化建设的土地使用成本和收益的最优化配置，以通过新的发展方式来实现发展要求为目标。

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        通过农民自主发展城镇化的道路，增强农民自身的主体身份认同感，农民拥有更多的自主权来改变在政府主导的征地过程中收益分配的被动选择，降低城镇化建设的谈判成本，改善收益分配结构，促使地方政府进行改革减少对土地财政的完全依赖，真正保障农民的财产性权益。
        四、农民自主城镇化的发展方式
        （一）建立统一规范的农村土地产权的流转市场
        农民自主的城镇化建设，通过建立农村的产权流转市场，引导符合流转条件的农用地的承包经营权或者农村集体建设用地通过转包、抵押、租赁或者招标、拍卖、挂牌的方式，由农民或者农村集体经济组织参与到农村的产权流转市场中来。土地农民自主的城镇化建设要合理分配农村集体建设用地在开发和流转的过程中的土地资产性收益，建立农村土地中非农业用地通过合理利用增值获取的收益的城乡共享机制。通过土地复垦土地整理将零散的村集体建设用地整合之后进行集约节约化的利用，整理出来多余的部分进行土地储备。宅基地在复垦利用的过程中，由村集体经济组织进行统一经营，农民作为权利主体有权自愿将自己的土地入股，从而长期分享村集体建设过程中取得的农村土地的增值收益。
        （二）制定统一的村镇发展规划
        农民自主的城镇化建设，村集体委员会制定与城乡规划法相适应的村集体发展规划，将村集体进行功能用地分区规划，建设农民集体安居房，尊重农民的意愿。农村的集体经济组织作为农民自主的城镇化建设的过程中产业结构调整的主体，可以通过投资合作，也可以引入外资和外企进行融资，承担起开发建设农民自主的城镇化建设的产业化建设的过程中，进行农村集体建设用地、宅基地的整理开发复垦为城镇化建设用地和复垦还田的主体，农村的集体经济组织进行农民的安置房建设工作，可以作为法人主体向银行贷款进行融资。在农民自主的城镇化建设的过程中，农村集体经济组织将复垦后的宅基地整理指标，在农村产权流转市场进行流转后的收益所得，可以由农村集体经济组织用于农民安居房的前期投入。经过整理后的多余的农村建设用地的指标，可以拿出三分之一进行农民安居房的建设，三分之一用于产业结构调整过程中的土地利用，为农民提供就业和社会保障，剩下的三分之一用来进行公共配套基础设施建设，为农民提供安居乐业的生活场所，使得农村的生活方式逐步与城市的生活方式和文化价值接轨。
        （三）推进农村劳动力向第二、三产业转移和土地的集中规模经营。农民自主的城镇化建设通过设立和引进投资基金以及股权经营，重建村集体的公共基础设施、发展休闲、度假的旅游产业从而推动第三产业的发展，推进城镇化的建设水平。
        （四）构建起以社区党组织为核心、社区居委会为自治主体、村集体经济组织为发展平台的基层组织体系，使农村基层组织权责不清、分工不明的状况得以扭转。农民自主的城镇化建设，村集体进行土地的开发、复垦、整理，产业结构调整优化，建立土地产权流转市场进行土地资产性收益分配，促进了村集体的经济发展。农民在城镇化建设的过程中作为权利的主体可以获得持续性的财产收益如土地流转过程中获取的房屋租金、股权分红、在村集体经济组织就业的工资以及基本的保险金等收入。由村集体委员会组织进行农民的就业技能培训，提升农民的就业技能提供就业保障，实行企业的技能培训和技术补贴制度。
        五、农民自主的城镇化的融资渠道和收益分配
        农民自主的城镇化建设，因为农村的村量集体建设用地零星分布，面积较小且不连续，在开发整理复垦的过程中需要一定的资金来源。在对分散的土地进行空间统一规划利用的过程中投入的资金成本以及整理后再建的成本，这些资金投入都需要进行市场的融资渠道。在融资方面需要村集体进行协调，吸收多元的投资来源，充分利用多方主体进行协同配合，明确多方的诉求进行协调。
        农民自主的城镇化建设的过程中，由村集体委员会设立城镇化建设基金，对农民经过安居房安置后整理出来的多余的土地，在进行公共服务基础设施建设之后，剩余的指标进行流转之后获取的收益作为农村集体经济发展预留基金。
        农民自主的城镇化建设在进行融资的过程中需要实行土地承包经营权、农村集体土地使用权、土地发展权、农机具设施和不动产权的抵押，将农村集体建设用地使用证、宅基地使用证和房屋所有权证作为抵押融资的依据。
        农民自主的城镇化建设过程中的收益分配需要兼顾国家、集体和个人的享有土地发展权增值收益分配的权利。遵循历史事实进行平均分配，依据农村集体的建设用地在总用地所占的比重将收益进行按人口分配。在宅基地换房后转化的土地复垦指标在市场流转之后，可以进行跨区域流转，充分体现土地的极差收益价值，使农民也能分享到城镇化的发展成果，复垦指标取得的收益在扣除前期的投入城镇化建设的成本之后，收益主要由农民和村集体进行分配。
        六、农民自主城镇化发展路径的展望
        农民自主的城镇化建设有利于保障农民分享农村土地的增值收益，推动农村的经济社会发展，但由于存在着受地域经济、社会、文化、历史等因素的限制，对于农民自主的城镇化道路的探索还需要在实践中总结经验，推动农民自主的城镇化建设过程从“土地城镇化”向“人口城镇化”的更为顺利的转变。
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