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新中国社区建设的历史经验及启示——庆祝中国共产党成立100周年

发表时间：2021/4/14 来源：《城市建设》2021年2月作者：许婷

[导读] 社区是社会治理的基本单元, 中国共产党迎来百年华诞，回顾自新中国成立以来中国共产党带领人民开展社区建设的历史，党中央国务院根据不同时期城市社区发展形势和人民群众需求的变化，不断调整完善城乡社区治理和服务体系，社会治理效能明显提升，人民群众的获得感幸福感安全感显著增强。

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内容提要：社区是社会治理的基本单元, 中国共产党迎来百年华诞，回顾自新中国成立以来中国共产党带领人民开展社区建设的历史，党中央国务院根据不同时期城市社区发展形势和人民群众需求的变化，不断调整完善城乡社区治理和服务体系，社会治理效能明显提升，人民群众的获得感幸福感安全感显著增强。本文联系关键历史事件，阐述了社区建设的历史演进、动力源泉以及经验启示。
        习近平总书记强调，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社会服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”①中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议指出：推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设。城乡社区作为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体②，既是国家最基本的治理单元，也是宏观社会的缩影。习近平总书记强调，“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”社区的治理模式是国家治理模式的基层实践，社区治理能力是国家治理能力的直接表达。中国共产党迎来百年华诞，回顾自新中国成立以来中国共产党带领人民开展社区建设的历史，党中央国务院根据不同时期城市社区发展形势和人民群众需求的变化，不断调整完善城乡社区治理和服务体系，社会治理效能明显提升，人民群众的获得感幸福感安全感显著增强。
        一、新中国社区建设的历史演化
        （一）社区管理阶段（1949年—1977年）
        新中国的成立是我国现代化的开端，党和国家的工作重点从农村转向城市以后，通过废除保甲制，成立区公所、街道办事处和居委会；推进 “三大改造”、单位吸纳、土地改革、农业合作化运动等一系列基层政权重建措施，在城市形成了以单位制为主、街居制为辅的基层管理体系。1954 年 12 月，第一届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，从法律上对我国城市街道办事处和居民委员会的任务、地位、性质和作用进行了明确，是我国城市居民管理工作进入法制轨道的重要标志，也标志着城市基层组织的正式建立。城市居民委员会开展了公共福利、治安保卫、调解纠纷等工作，为社区建设的产生奠定了基础。这一阶段，居民依附于单位，单位附属于国家，国家行政权力对社区实行全面支配和管控，社会完全没有自主性。
        （二）社区服务阶段（1978年—1990年）
        党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，经济建设成为党和国家中心工作，让古老而又年轻的社会主义中国在“历史的一瞬”翻天覆地、沧海桑田。新中国以计划经济体制为支撑的传统基层管理模式逐渐式微，原本被吸纳在单位里面静止的社会个体开始走出单位，走向市场，一些人从农村流向城市、从农业流向工业、从中西部流向东南沿海，甚至迈出国门，走向世界。就基层社会而言，政府开始直接面向成分复杂的个体群众，如何更好地满足基层群众专业化、个性化、多样化的服务需求成为考验基层政府的重要难题。1986 年民政部首次把“社区”概念引入城市管理③，时任民政部部长崔乃武首次提出在城市开展社区服务工作。1987年民政部召开全国城市社区服务工作座谈会，标志着社区服务工作正式启动④。1989 年民政部在杭州召开“全国城市社区服务工作会议”，要求在全国普遍开展社区服务工作。1989 年，全国人大通过了《中华人民共和国居民委员会组织法》，第一次将“社区服务”列入了法律条文。这一时期，中国的社区建设以社区服务为主，以民政服务为重点，为社区内人们的物质生活和精神生活提供各种社会福利与社会服务，社区服务对象不断扩大，社区服务内容不断扩充。
        （三）社区建设试验探索阶段（1991 年—1999 年）
        改革开放不停顿，试验先行逐浪潮。与计划经济向市场经济转轨、工业化与城镇化的发展以及社会的全面转型相伴而生的是，城市基层治理体系必然由单位制转向社区制。非公有制经济的发展把大量的“单位人”变成“社会人”，单位的组织管控服务职能逐渐式微。如何把分化的社会个体再组织化起来进行管理和公共服务的供给，成为国家面临的一个新的难题。1991年，民政部明确提出“社区建设”的概念，时任民政部部长崔乃夫指出，社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措，是建立“小政府、大社会”的基础工程。1998 年，民政部把“基层政权建设司”变更为“基层政权与社区建设司”，社区建设被纳入国家行政职能。1999 年，民政部制定《全国社区建设试验区工作实施方案》，明确了社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤以及工作内容。顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，民政部先后在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等地设立 26 个“全国社区建设实验区”。试点试验催生了“行政主导型”“合作推动型”以及“社区自治型”等社区建设模式，初步积累了社区建设的经验，突破了社区服务的范畴，使社区建设具有了更丰富的内涵与内容。
        （四）社区建设全面推进阶段（2000 年—2011 年）
        从试点到推广，坚持顶层设计和摸着石头过河相协调，坚持试点先行和全面推进相促进，试点探索出改革的实现形式和实践途径，为面上改革提供可复制可推广的经验做法。2000 年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号），明确指出社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。这是指导我国城市社区建设的纲领性文件，标志着社区建设在全国范围内正式推广。2001 年，社区建设被列入国家“十五”计划发展纲要。2004 年，党的十六届四中全会明确提出“加强社区建设与管理”。2006 年，《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）则第一次提出了关于加强社区服务体系建设的要求。2009 年，民政部《关于促进民办社会工作机构发展的通知》（民发〔2009〕145号）指出，要加强民办社工机构登记管理工作，不断完善政策支持和组织领导机制。当年，《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发〔2009〕165号），确定“建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标，统筹推进城乡社区建设。同年，民政部授予 500 个社区为“全国和谐社区建设示范社区”。2010 年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号），将城市社区建设与居民委员会建设统筹考虑，并进一步明确了城市社区居民委员会建设的目标任务。这一阶段，在中央的指示下，社区建设在全国蓬勃开展，社区建设被作为加强基层政权建设、改革城市基层管理体制的重要思路和重大举措，社区建设的核心工作是创新社区管理体制、构建新的社区组织体系，步入了整体推进、全面拓展的发展阶段。
        （五）社区治理阶段（2012年以来）
        2012年，党的十八大报告首次把“社区治理”的概念写入到党的纲领性文件当中，提出要“在城乡社区治理、基层公共服务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。经过百年艰苦奋斗，中国共产党团结带领全国各族人民，把贫穷落后的旧中国变成日益走向繁荣富强的新中国，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，亿万中国人民过上了富足安康的幸福生活。党的十八届三中全会提出全面深化改革的目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，并把城乡社区治理纳入到国家治理体系和治理能力现代化的改革布局当中。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（国务院公报，2017年第18号，以下简称《意见》）的颁发以及《城乡社区服务体系建设规划( 2016 －2020 年》的制定，标志着我国城市社区治理进入制度化探索的重要标志。《意见》把城乡社区放在一块来进行建设、规划和管理，这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义颁发的关于城乡社区治理的纲领性文件，对健全完善城乡社区治理体系、提升城乡社区治理水平、补齐城乡社区治理短板等作出了明确指导，开启了新时代城市社区治理的新篇章，真正推进了城市社区建设向城市社区治理的转向。中国特色社会主义进入新时代，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长⑤。习近平总书记基于新时代历史条件新变化和基层实践新需求，坚持运用辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论，提出了一系列关于社区治理的新观点新论断新理念，这些重要论述指明了新时代社区治理的价值内涵，规划了新时代社区治理结构，指出了新时代社区治理的行动策略。作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，习近平总书记关于社区治理的重要论述开辟了新时代中国特色社会主义社会建设新的理论和实践范式，成为新时代社区治理的科学指南和根本遵循。这一阶段，针对当前我国城乡社区治理中社区自治及服务功能还不够强，基层群众自治活动及形式比较单一，社区居民社区参与机制不够健全，社区社会组织等社会力量以及市场力量发育不足，社区居民组织化参与渠道缺失等现实问题，城市社区工作由社区建设阶段进入到社区治理阶段，城市社区治理和农村社区治理进入到融合推进阶段，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理工作，要求基层治理要重心下移，并从加强基层党建、推动全面从严治党向基层延伸，培育社会组织、社工等社会力量，健全城乡融合发展体制机制。
        二、新中国社区建设的动力源泉
        （一）社会主义现代化建设基础坚实：从全面建成小康社会向全面建成社会主义现代化强国百年飞跃万重山。

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现代化是生产力发展的客观要求，是人类社会发展的必然趋势⑥。从计划经济体制到中国特色社会主义市场经济体制，从积贫积弱到全面小康，从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾到人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会主义现代化建设从艰难起步到开启新发展阶段，党领导人民用百年时间走完西方国家几百年走完的现代化历程，有超过现有发达国家人口总量1.5倍的中国人民迈入现代化社会⑦。如今，中国是世界上唯一拥有联合国产业分类当中全部工业门类的国家。2020年我国国内生产总值预计超过100万亿元，粮食年产量连续五年稳定在一万三千亿斤以上，高等教育进入普及化阶段，已建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人。截止2020年底，现行标准下我国农村贫困人口已经全部脱贫，绝对贫困现象历史性消除，全面建成小康社会取得重大历史性成就，第一个百年奋斗目标胜利完成。习近平总书记指出：“新发展阶段是社会主义初级阶段中的一个阶段，同时是其中经过几十年积累、站到了新的起点上的一个阶段。”百年奋斗为中国社区发展奠定了坚实的物质财富基础。新发展阶段，我们将开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军。百年征途谋新篇，雄心壮志启新程。幸福是奋斗出来的，在新发展阶段，以加强城乡社区治理创新推进国家治理体系和治理能力现代化，为人民生活更加美好而努力。
        （二）国家与社会关系趋于协调：从支配到共治
        小社区是大国家的缩影。基层治理现代化的演进逻辑与“国家—社会”关系紧密相连。新中国成立初期，政治、经济、社会高度集中，国家支配着社会，国家权力向经济社会进行全方位的渗透与管控，基层治理表现为“政社同构”，为国家治理现代化的发展提供了政权准备与制度基础。改革开放到21世纪初期，中国在政治上经历了政社分开、行政体制改革，民主法制建设日益推进；经济上伴随计划经济向社会主义市场经济转轨，“单位人”向“社会人”转变，传统的治理体系已经无法满足社会个体对公共服务与秩序的需求，国家为把分散的个人再组织起来，构建了以社区制与村民自治为载体的基层群众自治制度，以社会主义市场经济为支撑的基层群众自治机制逐渐形成，基层治理表现为“政社分离”，为国家治理现代化提供了社会要素的协同以及社会自主性的养分。不过，由于行政管控的惯性以及社会要素的发育滞后，基层群众自治在实践中陷入了行政组织与社会组织的双重困境：一方面，自上而下的行政管控与服务供给已经难以满足多元社会的需求，导致基层政府不堪重负；另一方面，城乡二元结构瓦解了传统社会共同体，村（居）民生活与生产日益个体化，导致了共同文化的断裂，削弱了社会自治的绩效。进入新时代，经济上社会主义市场经济体制不断完善，市场逐渐在资源配置中发挥决定性作用，政府对经济变微观干预为宏观调节；政治上以党的政治建设为统领，以政府机构合并与重组为突破，在基层党组织领导下的基层治理体系，创新基层协商民主机制，推进治理资源与重心下移，不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化，打造共建共治共享的社会治理格局，基层治理形成了以执政党为核心的基层社会整合治理机制，表现为“政社融合”，国家与社会的双重自主性得以发挥，既实现了社会秩序的长期稳定，又保持了社会发展活力。国家与社会关系的协调，助力形成多元平等、互信互利、专业分工的社区共建共享共治格局。
        （三）共同体精神趋于昭衍：从“单位人”到“社区人”
        居民是社区的中心。党的十九届四中全会指出，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。可见，居民是社区建设的主体，具体表现为尊重居民意愿，了解居民需求，以居民为基本依靠力量，最广泛充分地调动居民的积极性、自主性、能动性和创造性，推动社区发展。在社区管理阶段，社区居民的主体性完全丧失，是典型的“单位人”，国家通过单位制为职工提供全部公共服务，以街居制为社会边缘群体提供最基本公共服务。在社区服务阶段，社区居民的主体性缺乏实现空间，虽然单位制解体，国家通过单位提供的公共服务随之消失，但是政府仍是城市社区最大最强的治理主体，政府以外的社会力量都还很弱小，社区公共服都由社区供给，社区居民的主体性无法实现。在社区建设阶段，政府通过制度激励、资金扶持、资源链接等方式，购买社会服务，培育社会组织，由社会组织向社区居民提供服务，社区居民的主体性开始萌芽。在社区治理阶段，由社区党组织牵头、专业社工指导、居民协商议事的“三社联动”机制形成了以社区居民主体性为基础的多元共治的局面，政府向社区工作者赋权增能，社区工作者又向社区居民赋权增能，引导居民参与社区共建共享共治，重视社会共同体精神的培育，居民主体性得以充分发挥，为国家治理现代化融入了人文关怀。
        三、新中国社区建设的经验启示
       （一）中国共产党的领导是新中国社区建设的领导核心
        “天下将兴，其积必有源。”办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，社会主义现代化建设的历史成就是中国共产党团结带领中国人民创造的伟大奇迹，中国共产党始终是中国人民的主心骨和领航人。2020年7月23日下午，习近平总书记在吉林省长春市宽城区团山街道长山花园社区党群服务中心考察时指出，“提高社区治理效能，关键是加强党的领导。要推动党组织向基层延伸，把基层的工作做好，这样才能‘任凭风浪起，稳坐钓鱼台’”。基层党组织在基层社会覆盖最广、组织最密、吸纳人数最多、掌握资源最丰富，具有联系群众、组织群众、动员群众、服务群众的天然优势和光荣传统。以基层党组织为载体，发挥党组织在社会治理中的组织优势，同时，用党的资源撬动社会资源，用体制内组织带动体制外组织，将基层社会组织和居民个体统合起来，最大限度地发挥中国共产党的社会整合能力，更好地打造共建共治共享的基层社会治理新格局。
        （二）坚持人民主体地位是新中国社区建设的根本立场
        心有所致，方能行远。2016年2月3日，习近平总书记在江西省南昌市东湖区彭家桥街道光明社区考察时强调：“人民群众的事情就是我们的牵挂”。人民是历史的创造者，是真正的英雄，中国特色社会主义是亿万中国人民的事业，把人民的主动性和创造性激发出来，就有排山倒海、改天换地的伟大力量。毛泽东同志指出，中国共产党人要全心全意为人民服务；邓小平同志说，我是中国人民的儿子，要把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和归宿；江泽民同志强调，中国共产党要代表中国最广大人民的根本利益；胡锦涛同志指出，我们的发展是科学发展，科学发展要以人为本；习近平总书记特别强调指出，要始终牢固树立以人民为中心的发展思想。人民立场的始终如一，归结为一句话：必须坚持人民主体地位，人民是决定党和国家前途命运的根本力量，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。关山万千重，相与克时艰，全球新冠肺炎疫情大流行，亿万人民携手并肩打赢了疫情防控阻击战，光荣属于英雄的中国人民⑧。新时代加强和创新社区治理，要坚定发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法治理社区事务，积极投身社会主义现代化强国建设，促进人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。
        （三）国家创制社会是新中国社区建设的主要思路
        “事必有法，然后可成”。2015年2月17日，习近平总书记在陕西西安雁塔区二○五所社区考察时指出：“社区工作是一门学问，要积极探索创新，通过多种形式延伸管理链条，提高服务水平，让千家万户切身感受到党和政府的温暖”。马克思主义预示未来的社会就是“通过联合获得自由”的“共同体”，认为经济基础是政治发展的客观条件，积极行动、联合起来是政治发展的主观条件。在基层治理压力巨大与社会力量薄弱的条件下，国家凭借国家主导下的社会创制机制，既创造社会伙伴，同时又使其运行在制度框架内，寓管理于服务之中，实现中国城市基层治理转型。2014年3月6日，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时指出，要推动资源、服务、管理的下放，让基层有职有权有物以便为群众提供精准有效的服务。“国家创制社会”⑨将国家自主性与社会自治性融合起来，国家把控治理转型方向，横向上激活社会力量，向社会力量购买服务，纵向上推动小区自治、推动社会组织建设，既维护了党政的社会整合功能，又巧妙地调整了治理要素，在服务下沉方面注重社会参与、在生活需求方面更尊重居民主体地位，通过制度规定、资源分配杠杆导引社会主体参与治理，输出对国家组织的支持与配合，从而增强国家的合法性与自主性。
注释：
①《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第127页。
②中共中央办公厅、国务院办公厅：关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知([中办发 [2000] 23号])，2000年11月19日。
③向德平，华汛子：《中国社区建设的历程、演进与展望》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》,2019.23(03)，第108页。
④白云：《全国城市社区服务工作座谈会要求以居委会为基层单位开展社区服务》，《人民日报》1987年9月22日。
⑤习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。
⑥《求是》评论员：《深刻认识和科学把握新发展阶段》，《求是》2020年11月15日。
⑦何毅亭：《谈谈我国新发展阶段》，《学习时报》2021年1月4日。
⑧宣言：《光荣属于英雄的中国人民》，《人民日报》2020年9月18日。
⑨吴晓林,谢伊云：《国家主导下的社会创制:城市基层治理转型的“凭借机制”——以成都市武侯区社区治理改革为例》，《中国行政管理》，2020(05)，第96页。
作者：许婷（1987-）, 女,   汉族, 陕西南郑人，中共重庆市垫江县委党校, 讲师 ,   管理学硕士, 研究方向: 公共管理，政治学.