五莲县自然资源和规划局 山东五莲 262300
摘要：随着市场经济的深入发展以及城市化进程不断加快，地方的经济建设越来越需要充足的土地资源作为发展动力。对农村集体土地征收涉及农民的根本利益，如果不能平衡经济发展与农民利益之间的关系很可能损害到土地征收参与者的利益。因此，这就需要有科学合理的土地征收程序、征收补偿机制以及相应的监督机制提供支持。虽然我国土地征收制度在不断的完善，但仍存在一些计划经济时代的元素。在当下促进城乡统筹发展的重要时期，现有土地征收制度无法适应市场经济的时代，弊端愈加明显，这会对乡村振兴战略的实施带来障碍。所以，通过研究探讨建立一个以市场经济为基础，公平、合理的土地征收制度势在必行。
关键词：农村集体土地征收；公共利益；土地征收补偿；监督制度
引言
进入改革开放的新阶段后，地方政府进行农村集体土地征收时必须给失地农民补偿与成为主流的观点。这主要是因为理论上对土地所有权、占有权、使用权、受益权与处分权的产权理论以及其他相关理论的深入研究，人们发现农民即便在土地公有制之下，也享有相应的权利。因此，对于公共利益的相对一方——失地农民——的个人利益，也需要通过法律提供充分的保障。这为农村集体土地征收与提供了必要的理论基础。
1 农村集体土地征收中存在的问题
1.1 公共利益认定存在缺失
政府进行农村集体土地征收的前提条件就是存在正当的公共利益目的。如果不存在公共利益目的，即便给予农民足额的补偿，这种土地征收行为也是不合法的。然而，从准格尔旗的农村集体土地征收的相关文件和政策上看，对于何为公共利益的认定与其说存在不足，更不如说根本没有得到重视。总之，为了更好地保障集体和农民的合法权益，限制政府权力的任意使用，明确公共利益的具体内涵是十分必要的。
1.2 土地征收补偿标准存在瑕疵
在补偿标准方面。除了征收耕地有法律明确规定的补偿标准外，征收其他集体土地的补偿标准都由省级人民政府自主确定。这就使得政治因素等外界的因素可能会影响到补偿标准的制定。因此，有学者就建议以“农用地市场价格作为确定土地征收费的基本依据”。2019年新修订的《土地管理法》为农村集体土地入市提供了便利，但目前仍然在探索阶段，并没有形成完备的定价机制。而且就补偿的具体标准来说，也有学者认为目前的标准存在补偿范围小、标准低的不足。
1.3 土地征收程序不完善
在补偿程序方面。其一，就前置程序来说。农村集体土地征收补偿前置程序的核心就在于举行听证会，让利益相关人能够充分地发表自己的意见，从而确定更为合理的补偿标准。但是，目前法定应当举行听证会的范围十分狭窄，而且听证会的举行在一定程度上也大多流于形式，难以发挥其应有的监督政府行为、表达公众意见的作用。因此，扩大召开听证会的法定范围，并通过程序性的手段保障听证会可以发挥出应有的实效是亟待解决的问题。其二，就救济程序来说。尽管可以提起行政复议与行政诉讼，但大多数学者仍然认为在救济方面利益相关人存在一定的困难。
2 农村集体土地主征收问题的分析
2.1 农民在政策制定中参与度较低
造成农村集体土地征收政策本身存在不完善之处的原因主要是农民等利益主体在制定相关政策时参与度低。但是参与度问题归根结底又是政府信息公开造成的，因为如果政府没有主动发布相关的征求意见的公告，建立畅通的意见传达体制，就不可能使得农民完全参与到相关政策的制定过程中。因此，农民在政策制定过程中参与度低是由于公告制度不完善和听证制度不健全造成的。
2.2 土地征收程序中欠缺有效的监督机制
在行政机关内部，尽管农村集体土地征收有相对完善的报批流程，需要省级人民政府批准后才能实施土地征收与补偿安置。但是这一流程更多地是一种形式上的审查，并不是一种实质上的上级行政机关对下级行政机关的监督。而且一旦经过上级行政机关批准土地征收方案后，上级行政机关就不再对具体的土地征收补偿安置进行主动监督了。这就造成地方政府在土地征收方案批准后的具体实施的环节缺乏行政机关内部的同步监督。
在行政机关外部，也不存在定型的监督机制。这就导致失地农民面对政府不严格执行土地征收工作时，难以通过合法的途径解决问题。这也就是失地农民上访情况严重的原因之一。当然，失地农民可以通过行政复议、行政诉讼的方式进行监督。但从理论上讲，复议与诉讼都只是事后的救济手段，在事中更需要的是有特定的主体对农村集体土地征收整个过程进行监督。将失地农民与政府之间的纠纷在事中就予以化解，而不必留到事后通过复杂的复议或诉讼手段进行补救。然而，这种事中的监督机制并没有很好地构建起来。
2.3 政府成为利益主体之一
地方政府和失地农民之间大体上是对立的两方主体，政府的利益在于将土地征收后进行经济建设，发展当地经济；农民的主要利益则是对集体土地的使用权和收益权。如果可以平衡两者之间的利益关系当然可以保证在农村集体土地征收的平稳进行，但实际上做到这一点是非常困难的，这就造成了政府在土地征收过程中职能发生了偏移。同时地方政府作为利益主体之一，也是其在土地征收补偿标准的确定上尽量减少相关的支出。
3 完善土地征收制度的对策
3.1 准确认定公共利益
在对农村集体土地征收的实体性条件进行规定的目的就是限制地方政府进行土地征收。因此，为了实现这一土地征收实质条件的立法目的，就必须对这一条款作缩小解释。具体来说，需要通过比例原则进行限制。将那些虽然是服务于公共利益目的，但是所实现的公共利益远不及于土地征收给失地农民造成的不便的情况排除在外。只有将形式上虽然是为了公共利益，但实质上不符合比例原则要求的情形排除在外，才能在最基本的原则方面对公共利益的认定提供理论支点。
3.2 明晰土地征收补偿标准、丰富土地征收补偿方式
其一，在总量上扩大农村集体土地征收补偿标准。2019年新修订的《土地管理法》有一次提高了土地征收的补偿标准，以土地征收补偿不能降低失地农民的生活标准为原则。这就为提高农村集体土地征收补偿标准提供了充足的法律依据。只有补偿标准提高了，才能为合理分配土地征收补偿提供基础。在总体标准都不能做到充分补偿的前提下，无论如何分配土地征收补偿都难以形成公平合理的结局。其二，在执行具体性的农村集体土地征收措施时，要充分参考农民的意见。在颁布抽象性的农村集体土地征收补偿安置程序与标准的文件之后，在文件的具体落实的措施的选择方面也应当充分考虑农民的意见。
3.3 健全土地征收监督保障程序
由于地方政府在进行农村集体土地征收时需要对拟征收土地的情况进行调查，在这期间很容易由于疏忽或者主观故意等因素造成错误的调查结果。因此，对拟土地征收的调查行政机关内部应当设立相关的专门机构，对土地征收进行监督检查。当然，考虑到土地征收并不是经常性的行为，这一机构的设立可以采取与其他常设性的机构合并的方式设立。在级别上，自治区人民政府在其内部组织工作人员进行设立比较合适。因为，省级行政机关负责审批土地征收事宜，相应的监督责任也应当由其承担。
4 结束语
2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定了对被土地征收农民合理、规范、多元保障机制。这为在理论上进行相关的探讨提供了契机。因此，在理论上探讨完善农村集体土地征收制度，对于丰富理论自身，弥补理论所存在的一些不足有着极为重要的意义。
参考文献：
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