摘要：在世界城市建设史上，城乡规划理论的发展历程与突发公共卫生事件存在密切的关联。然而，我国当前城乡规划体系中对于突发公共卫生事件防控的规划内容严重缺失。2019年底，武汉等城市爆发了新型冠状病毒（2019-nCoV）感染的肺炎疫情。在其防控过程中呈现出的若干问题，对于城乡规划在突发公共卫生事件防控方面存在诸多启示。据此，建议在现行城乡规划体系中增加突发公共卫生事件防控专项规划，并对其主要内容加以探索。力争通过城乡规划对其所发挥的积极作用，减轻突发公共卫生事件造成的灾害影响。
关键词：城乡规划，突发事件，公共卫生，防控，专项规划
1、城乡规划与突发公共卫生事件
1.1我国近年发生突发公共卫生事件背景
2019年底，武汉市发生了新型冠状病毒（2019-nCoV）感染的肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情。疫情爆发时间恰逢“春运”高峰。武汉市作为全国重要交通枢纽，伴随着大量人口流动，疫情迅速由武汉市蔓延至全国。根据国家卫健委公开信息，截止2020年3月31日24时，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团，累计报告确诊病例81554例，累计死亡病例3312例。而且，当前疫情正在全球呈现快速蔓延趋势。新冠肺炎，已经严重威胁到了人类的健康，影响了中国乃至世界的政治、经济以及社会生活。
早在2002年底，我国曾发生重症急性呼吸综合征（SARS）疫情（以下简称SARS），直至2003年年中疫情才被彻底控制。根据原卫生部公开信息，截止2003年8月16日，中国内地累计报告临床诊断病例5327例，死亡349例。对北京市、广东省造成了巨大灾害影响。
在SARS疫情发生后，国务院于2003年5月9日发布了《突发公共卫生事件应急条例》（2011修订）。该条例将突发公共卫生事件定义为：突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。自此，对突发公共卫生事件的防控逐步走上了法治化道路。
1.2城乡规划的发展历程与公共卫生事件密不可分
在16世纪，英国伦敦经历了1665年的鼠疫和1666年的伦敦大火两次突发事件，摧毁了三分之二的城市建筑。建筑师雷恩承担伦敦的重建规划，提出用宽阔的街道和富裕的空间取代拥挤的建筑和弯曲的小道，消除瘟疫和火灾蔓延的温床。此后，霍华德于1898年提出综合城乡优点构建“田园城市”，尝试通过人口的限定以及绿地的组织，在区域层面解决城市的健康问题和社会问题。
历史上，每一次重大突发公共卫生事件都推动了城乡规划设计理念的发展更新。可以说，城乡规划的发展历程与公共卫生事件密布可分。
1.3城乡规划体系中增加突发公共卫生事件防控专项规划的必要性
《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）中将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。由此可见，突发公共卫生事件是与自然灾害同等重要的城市安全问题。城市安全问题是城乡规划要解决的重要问题之一。但是在我国现行城乡规划体系中开展的安全专项规划，大多仅限于抗震、洪涝、消防等防灾规划，并未包含突发公共卫生事件防控的相关内容。现行城乡规划中包含的医疗卫生规划，主要考虑满足日常医疗卫生需求，而非突发公共卫生事件发生时的防控需求。
突发公共卫生事件发生前的预防、发展中的防控、发展后的恢复，都与城乡规划有着巨大的关联。新冠肺炎和SARS两次突发公共卫生事件均主要通过人口稠密的城市大规模蔓延，灾害影响极大。且在疫情防控中呈现出的诸多问题都可以通过城乡规划有效避免或者减小灾害影响。综上，突发公共卫生事件的防控应引起城乡规划师的高度重视。在城乡规划体系中增加突发公共卫生事件防控专项规划势在必行。
2、武汉市在新冠肺炎疫情防控中呈现出的若干问题及其对城乡规划的启示
2.1符合收治条件的医疗卫生机构床位不足
在现行城乡规划中包含的医疗卫生规划，重点在于测算医疗卫生需求的总量、配置医疗卫生设施分布。其主要满足居民日常医疗卫生需要，并未充分考虑突发公共卫生事件发生时的应急需求。根据《2018年武汉市卫生健康事业发展简报》数据，武汉全市医疗卫生机构每千人床位数为8.60张。虽然千人床位数指标排名处于全国前列，但新冠肺炎为传染病，患者需由符合条件的隔离病房收治，因此符合新冠肺炎收治条件的床位数仍然不足。根据武汉市卫健委公开信息，截止2020年2月1日23时武汉市确定的三批23家定点医院开放床位合计6754床。此后随着疫情的蔓延，截止到2020年3月31日24时，武汉市累计确诊50007例。通过2月1日6754床开放床位数与3月31日50007例确诊病例数的数据对比可知，如2月1日以后武汉市未采取新建应急医院（如新建火神山医院、雷神山医院、方舱医院等）的紧急措施，则可供接诊新冠肺炎患者的床位数远不能满足后续患者的救治需求。早期武汉市新冠肺炎患者的死亡率高于全国平均水平，与早期时新冠肺炎患者未做到“应收尽收”、“应治尽治”，导致部分患者延误了最佳治疗时机有着密切关联。对于确诊和疑似新冠肺炎患者的收治是疫情防控的重要环节。对未被收治的患者并未采取隔离措施，也进一步增大了社区传播风险。
在此次疫情发生前，武汉市并无新建应急医院的预案。在短时间内，参照2003年SARS疫情期间北京小汤山医院建设模式，完成了火神山医院、雷神山医院的选址、设计、施工等建设工作。后续又将展馆、体育馆等大型公共设施改建为“方舱医院”收治轻症患者。事后证明其对于新冠肺炎患者的救治发挥了重要作用。但是，在无预先准备的仓促情况下组织施工建设的应急医院，为保证建设周期，在建设过程中势必会遇到诸多困难。同时，也难免会存在一定的设计和施工的不足。
对此，战时应采用“分散式接诊、集中式治疗”模式加以应对。通过“分散式接诊”，避免集中接诊过程中因大量人员集中造成的交叉感染。同时，减少就诊出行距离，降低就诊途中的传播风险。加强社区卫生服务中心的建设，使其具备战时进行传染病初诊和筛查的条件，便于战时“分散式接诊”。对社区卫生服务中心筛查出的确诊病例进行“集中式治疗”。着力解决可供收治传染病的床位数不足问题，做到“应收尽收”、“应治尽治”。应规划确定出用于接收治疗传染病患者的定点医院，同时，确定部分医院（或医院的部分病区）为预备医院，在战时可快速转换。此外，提前做好新建应急医院的规划选址（预留用地）和改建应急医院的选点。预先做好新建和改建应急医院的工程设计和建筑材料储备、施工人员储备等施工准备工作，以便战时快速建设和转换。
2.2应急物资和医护人员无法满足需求
在新冠肺炎疫情快速蔓延期，武汉市患者数量激增且预先缺少应对如此大数量呼吸道传染病患者的准备，导致武汉市出现了医疗物资和医护人员极度紧缺的状况。根据公开信息，武汉市金银潭医院、武汉市中心医院、协和医院等多家定点医院先后发布医疗物资告急接受社会爱心捐赠公告。虽然很快得到了社会上很多爱心人士捐赠的医疗物资，但捐赠物资中很多为劳保防护用品，不符合医用标准。一时间，医疗物资短缺成为新冠肺炎爆发初期最棘手的问题之一。
与此同时，医护人员短缺问题突出，其原因主要为随着患者数量增加，医护人员工作强度骤增。同时新开辟了新的定点医院，更加加剧了医护人员紧缺的局面。后续全国军队和地方相继派出医疗队驰援湖北，才逐步缓解了医护人员紧缺的情况。根据国家卫健委公布数据，截止到2020年3月8日，全国援助湖北的医疗队共有345支，医疗队总人数达到4.26万人。可见当时医护人员的缺口严重程度。
对于医疗物资和医护人员紧缺的问题，可通过城乡规划做出预先安排，事前做好防灾准备。首先在医疗物资方面，应做好应急物资货源保障和配送保障预案。在货源保障方面，应从物资储备、外部区域联动（含社会捐助）和战时工厂生产供应三方面着手，保障战时货源的充足供给。在配送保障方面，应加强绿色通道交通系统建设，可结合城市BRT、公交专用道等布置。在医护人员紧缺方面，应建立区域联动机制，各地预先组建国家应急医学救援队，同时在有条件的地区推行医护人员预备役制度，建立全国统一的数据平台，在各级卫生行政主管部门统一指挥下实现异地应急支援。
2.3“封城”对经济、社会生活造成较大影响
2020年1月22日凌晨，武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部发布公告，决定从2020年1月23日10时起全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营，机场、火车站离汉通道暂时关闭，即所谓的“封城”。截止到2020年3月31日，武汉市离汉通道仍处于关闭状态。两个多月的“封城”，武汉市大量工厂停工、商铺停业，大量外地滞留武汉的人员无法返乡，大量滞留外地的武汉人员无法回家，大量武汉的人员无法外出就业。对社会生活造成了较大影响，经济损失更是不可估量。面对武汉市当时疫情的蔓延状况，“封城”是最优选择，有效阻止了疫情进一步向全国扩散。但是，在疫情防控中应更侧重于“早发现、早隔离”的“早”。根据公开信息，武汉市首例新冠肺炎患者在2019年12月1日出现相关症状，而在疫情已经大规模扩散的情况下于2020年1月23日方才采取“封城”措施，显然错过了对于疫情“早”期防控的最佳时机。
应进一步提高传染病监控系统的急时准确预警能力，当疫情只在小规模扩散时，第一时间采取隔离管控措施。充分依托大数据，进一步提高人员活动场所辨识精度，建立能够反应人员健康状态、流动路径、与确诊和疑似患者密切接触程度的“健康码”，实现人员精准管理。根据所处区域人员健康风险评级，由高风险地区向外逐布降低管控分区管控级别。同时需要做好污染通道交通系统规划，使各管控分区之间既相互隔离又可有机联系。以此，则可以将“封城”的范围缩小为“封区（县）”、“封街道（镇、乡）”、“封居委（村）”、“封小区（村组）”等范围，避免对经济、社会生活造成更大范围的影响。此外，在城乡规划中，应避免城市规模无限度扩大，优先考虑城市组团式布局，加强城市绿化隔离带的规划布局，并结合城市主导风向，依托城市主干道、河流等开敞空间来强化城市风道的建设，从而在各管控分区之间形成天然隔离屏障，有效控制疫情扩散。
3、突发公共卫生事件防控专项规划探索
3.1专项规划的编制要求
在现行城乡规划体系中应增加突发公共卫生事件防控专项规划。突发公共卫生事件防控专项规划的规划期限应与城市总体规划（国土空间规划）的规划期限相一致。规划成果应包含规划文本、图纸及附件（说明书、研究报告和基础资料等）。规划主要内容应包括：（1）确定设防标准；（2）应急医疗卫生设施规划；（3）隔离管控分区规划；（4）应急道路交通系统规划；（5）应急物资保障规划；（6）规划管理与实施。
3.2设防标准
在编制突发公共卫生事件防控专项规划时应确定设防标准，以便根据确定的设防标准计算应急医疗卫生设施总量、应急道路交通系统容量、应急物资保障规模等内容。
建议将设防标准分为：重点设防、标准设防、适度设防三类，在标准“突发公共卫生事件医疗卫生设施千人指标”（以下简称“千人指标”）的基础上采用上浮、标准和下浮取值。在确定设防标准时，主要应考虑以下因素：上位规划对城市突发公共卫生事件防控的要求、城市总体规划确定的城市性质、城市职能、城市规模、城市的技术经济条件、环境对城市突发公共卫生事件的影响等。
3.3应急医疗卫生设施规划
为应对突发公共卫生事件，应将应对突发公共卫生事件的医疗卫生设施分为：定点医院、预备医院、应急医院、社区卫生服务中心四类（图一）。医疗卫生设施根据“千人指标”、“设防标准”计算总量，采取分类分级的原则、平战结合的方式，依据服务半径，结合划定的医学隔离管控分区进行合理规划布局，做到“应收尽收”、“应治尽治”。
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图一 应急医疗卫生设施布局结构 资料来源：作者自绘
定点医院可细分为公共卫生医疗救治中心、传染病医院、综合医院传染病区三种级别。在直辖市和省会城市，应建设集临床医疗、教学、科研于一体的公共卫生医疗救治基地。在地市级城市应建设传染病医院。在区县级医院的综合医院应设置传染病区。在平时，患者可直接到定点医院门诊就诊，也可通过其他医疗机构转诊。在战时，定点医院关闭门诊，仅接收转诊患者。
预备医院为采取平战结合方式，符合战时传染病收治条件的医院。在平时，可作为日常医疗、疗养使用，在战时可快速转换为接收传染病患者的定点医院。预备医院战时仅接收转诊患者。
应急医院为在战时定点医院和预备医院床位数无法满足救治患者需求时，紧急建设或改建的应急医院。一般分为两种类型，一种为紧急建设的应急传染病医院，如武汉市火神山医院。另一种为紧急改建的方舱医院。一般利用体育馆、展览馆等大型公共设施改建为可收治轻症患者的医院。城乡规划中应按传染病医院要求做好应急传染病医院的选址和方舱医院改造选点。预先做好应急医院新建或改建的工程设计、建筑材料储备等施工准备工作，并做好应急医疗物资储备和医护人员调集预案，战时可迅速建成并投入使用。应急医院仅接收转诊患者。
社区卫生服务中心，战时应可快速调动，进行传染病的初步检测和筛查，成为就诊患者的首诊医疗机构，并与定点医院进行信息构沟通，对传染病疑似病例实施隔离观察和转诊。应大力加强社区卫生服务中心建设。
综上，采用“分散式接诊、集中式治疗”模式，结合划定的医学隔离管控分区，由均匀分布的社区卫生服务中心分散接诊，对于疑似病例进行有效隔离后转诊至定点医院、预备医院、应急医院集中救治。以此避免在接诊过程中患者集中到少量医院，造成患者之间的交叉感染。同时减少就诊患者的出行距离，避免在就诊途中将传染病扩散。此外，确诊患者也可以集中到医疗水平较高、专业性更强的定点医院接受隔离治疗，提高治愈率。
3.4隔离管控分区规划
“隔离”对于突发公共卫生事件防控发挥着重要作用。如何通过科学有效的“隔离”做到既可以有效控制疫情的蔓延传播，又可以将因“隔离”对市民的经济、社会生活造成的影响控制到最小，是“隔离”过程中面临的较大难点。在城乡规划中，应划定战时医学隔离管控分区。在发生疫情的区域建立管控分区的管理机制，使各管控分区既相互独立，又有机联系，便于医疗救治、交通运输、应急物资保障等能有条不紊地进行。
管控分区可分为管控片区、管控单元、管控街区三种层级（图二）。管控片区、管控单元、管控街区既可以与区县、街道、居委的管辖区域相重叠，也可以不重叠。应通过主干道、绿化带、水系等屏障对各管控分区进行隔离。便于在疫情发生早期，可以“精准隔离”。根据疫情蔓延的区域，由中心向外围划分为逐级递减的管控级别，将“隔离”区域限定在较小的范围。同时根据需要确定管控范围和层级，减少“隔离”对于经济、社会生活造成的影响。
图二 隔离管控分区示意 资料来源：作者自绘
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同时，在各管控片区内应配套公共服务设施，合理配套商业网点，均衡布局社区卫生服务中心以及集中隔离观察点。管控分区内的社区卫生服务中心充分发挥“分散式接诊”的作用，方便人员就近诊治（对于确诊病例转送至定点医院、预备医院以及应急医院）。在管控分区内选定部分宾馆、学校宿舍等作为突发公共卫生事件发生时的集中隔离观察点，用于重点疫区人员进入管控分区时的集中隔离观察。
3.5应急道路交通系统规划
应急道路交通系统规划，主要解决在确诊病例和疑似病例的转运、检测标本的运输、应急物资的运输等方面存在的交通运输问题。疫情发生期间的应急道路交通系统，应分为污染通道交通系统和绿色通道交通系统两种类型。
污染通道交通系统，主要指运输确诊病例或者疑似病例以及检测标本、医疗垃圾等含有或可能含有传染病病毒，有造成传染病传播扩散风险的人员和物品的运输系统。规划污染通道道路交通系统，以便在战时避免运输时造成病毒的扩散传播。污染通道交通系统主要连接医院、集中隔离点、标本检测机构、医疗垃圾处理站等地点。对于指定运输线路采用独立的闭环道路交通系统，道路两侧规划设置卫生隔离带，战时采取全封闭管理，并定时对道路进行消毒。
绿色通道交通系统，指运输应急医疗物资、应急生活物资等需要快速运输的快捷、安全的道路交通系统。在疫情发生时且尚未达到交通“限行”标准时，对于部分特大城市、大城市而言，交通拥堵较为普遍，对重要的应急救援物资的运输有一定阻碍作用。因此，在城乡规划中，应规划出战时的绿色通道交通系统。主要连接应急物资储备仓库、主要对外联系通道、医疗卫生设施、生活物资配送站等应急救援物资的储存、接收、中转站点。可结合城市BRT、公交专用道等布置。采用平战结合的方式，平时供BRT、公交车等车辆通行或不做通行限制，战时仅供应急运输车辆通行。以便达到应急救援物资的快捷、安全运输目标。
3.6应急物资保障规划
应急物资保障是有效应对突发公共卫生事件的重要环节，对疫情的控制和社会稳定发挥着重要作用。应急物资保障从物资分类上划分，主要分为医疗物资和生活物资两种类型。应急物资保障从保障阶段上划分，可分为货源保障和配送保障两阶段。其中货源保障更为重要。货源保障又可细分为物资储备、外部区域联动（含社会捐助）和战时工厂生产供应三种方式。
应急物资货源保障通常是公共卫生事件发生时最为棘手的难点之一。应急物资保障需要按照“千人指标”结合“设防标准”确定储备总量，明确应急物资储备的品类和标准，进行医疗物资和生活物资的物资储备。建立全国联网的医疗物资储备管理数据库，建立区域联动机制，在规划中确定规划范围内各下级区域之间的物资协同，保证物资调运联动，同时做好非联动区域社会捐助接收预案。此外，应选取部分应急物资生产商和供应商签订战时应急物资生产供应协议，战时由政府主管部门驻厂监管，保障战时应急物资供给。
在应急物资配送保障方面。规划应分级配置应急物资中转站和配送站。在各区县选址布局应急物资中转站，中转站应规划为独立仓储用地。同时，依据服务半径合理确定应急物资配送站，适宜采用平战结合方式，在平时用于其他民用用途，突发公共卫生事件时迅速转化为应急物资配送站，进行应急物资中转配送。对于定点医院等重要单位，可采取中转站直送的方式，对于住宅小区等终端应设置应急物资分发点，可与物业管理用房、会所等共享用房，其布局位置应靠近小区主要道路，利于应急物资的接收与分发。
3.7规划管理与实施
城乡规划中应增加突发公共卫生事件防控专项规划，并将其纳入城乡规划法律法规系统。建议修改《城市规划编制办法》（2006）、《城市综合防灾规划标准》（2019），提升突发公共卫生事件防控专项规划的地位，明确在总体规划、详细规划等各层级规划中，均应编制公共卫生事件防控专项规划。对各层级的突发公共卫生事件防控专项规划的主要内容和强制性内容做出明确规定，依法保障实施。城乡规划行政主管部门加强管理监管，制定突发公共卫生事件专项规划的编制标准，严格按照规划进行实施和管理。加强与卫生健康部门、应急管理部门协同联动，组建公共卫生应急指挥中心，构建权责匹配的公共卫生应急管理格局。
4、结语
城市安全问题涉及到全社会每一个人的健康和安全。城乡规划中的城市安全规划不应仅限于抗震、消防、洪涝、地质灾害防治等防灾规划，应吸取非典、新冠疫情的教训，将突发公共卫生事件防控专项规划作为城市安全规划的重要内容之一。武汉市在新冠肺炎疫情防控中呈现出的符合收治条件的医疗卫生机构床位不足、应急物资和医护人员无法满足需求、“封城”对经济、社会生活造成较大影响等问题对城乡规划有着诸多启示，也推动着城乡规划理论的更新，为突发公共卫生事件防控专项规划的探索提供了问题导向。在此基础上，确定突发公共卫生事件防控规划规划主要内容应包括：确定设防标准、应急医疗卫生设施规划、隔离管控分区规划、应急道路交通系统规划、应急物资保障规划、规划管理与实施六个方面。以此来减轻突发公共卫生事件造成的灾害影响。
城乡规划是一门综合性学科。在编制突发公共卫生事件专项规划过程中，应与医疗卫生专业人员加强合作，以开放的思想，从专业角度不断进行规划创新，为规划建设安全、健康的城市提供支撑。
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作者简介：杨镜仟（1987-10），汉，男，辽宁沈阳，大学本科，工程师注册城乡规划师，研究方向：城市设计、城市更新、城市防灾减灾。