重庆市万州规划设计研究院 重庆万州 404000
摘要：我国国土面积广大，国土空间规划管理工作也越来越受到重视。在国土空间规划体系构建的背景下，韧性城市作为未来城市应对灾害的主要手段，其规划理念已得到人们广泛认可，需要在国土空间规划中予以充分融合。文章对韧性城市和韧性城市规划相关研究进行了综述，在详细规划层面，应重点细化韧性城市相关设施的空间位置，如应急避难场所和人防工程等，并对具体地块提出韧性城市建设控制指标要求等。
关键词：韧性城市；国土空间规划体系；空间规划；城市治理
引言
国土空间规划，就是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出安排，国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。从地理学的角度说，做好国土空间规划必须处理好如下几重关系，即保护与发展的关系，不同利益群体之间的关系，上下级规划的衔接关系，以及行政区域与地理区域的关系等。
1新时代国土空间规划是发展性与管控性相结合的规划
新时代国土空间规划的总体目标是：统筹国土保护、开发、利用和整治，引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活，促进实现国土空间治理体系和治理能力现代化，全面构建形成安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土。统筹对象的四个关键词“保护、开发、利用和整治”中，“保护”和“整治”是“管控”；“开发”和“利用”是“发展”。所以，国土空间规划既不是一般的管控性规划，也不是纯粹的发展性规划，而是介于二者之间、管控与发展相结合的规划。因此，国土空间规划既要按照管控性规划的要求，把该管的管好、管住，也要遵循发展性规划的规律，利用好资源，发展好经济，服务好社会。因此，国土空间规划既不能片面地强调国土资源如何配置、怎样发展问题，也不能一味地强调国土的保护和整治，而是注重生产、生活、生态效益的综合权衡：生态效益没有最大值，只有最小值，耕地面积指标也是如此。生活（社会效益）方面，也是没有最大值，只有最小值——基本公共服务、基础设施的最低要求；经济效益越大越好，没有最大值，只能追求极大值。
2韧性城市规划理念在国土空间规划体系中的落实
2.1做好国土空间总体规划中的双评价工作
资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为城市提供了韧性底线。资源环境承载力评价是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，确定国土空间在生态保护、农业生产与城镇建设等不同功能指向下的承载力等级。国土空间开发适宜性评价是在资源环境承载力评价的基础上，评价其进行城镇建设、农业生产的适宜程度。
2.2国土空间规划体系中乡村地区的详细规划
在我国“五级三类”国土空间规划体系中，村庄规划被定位为详细规划。作为乡村地区建设的管控抓手，村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及进行各项建设活动的法定依据。过去的村庄规划，主要集中在对乡村建设空间的规划、建设与管理方面，缺乏对生态空间、农业空间等非建设空间的有效管控。在新时代国土空间全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从消极保护变为积极治理，最终实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。
2.3融入国土空间规划体系是城市规划发展与改革的动力
国土空间规划是城市规划发展进步的培养皿。我国长期构建的城市规划体系支撑了城市乃至更广域的空间管制职责，覆盖了城市远景战略和微观建设各领域的治理，支持了城市规划自身职能的持续扩展，然而也让城市规划不堪重负。城市规划感知的触角伸得再长，也总是以城市肌体为中心，在可持续发展和生态文明建设的重大考量之下，国土综合开发与整治重心的转移势必对城市规划形成结构性约束。城市规划是否应当承担区域发展的战略策划，传统城市规划能否为解决经济社会发展问题提供决定性支持，很多业内人士都在深刻反思。即便在城市内部空间管控中，城市规划在物权保护、市场经济体制的衔接等领域，也不同程度地存在短板。人类对生存和需求空间的构建注定要从城市扩展到区域，而且要区分开发与保护的不同单元和不同层次。城市规划融入国土空间规划体系，也是城市空间在国土空间中的重新定位过程，需要在更宽广的学术和政策体系内寻求新的方法论和制度设计。
2.4乡村公共空间重构
空间治理的终极目标并非物质空间的建设，而是空间与社会的自洽。因此，空间生产需要与社会基础相适应，这个层面的乡村空间治理是通过构建空间的治理功能来实现的，是反馈式社会治理。传统的乡村空间便具有治理功能，在“皇权不下县”的制度背景下，乡村的空间生产与社会关系高度契合，处于空间自给、社会自治的稳态结构。空间本身成为权力和制度下沉到社会的工具，包括科举制度、宗教制度和宗法制度等非正式制度[。统治阶级的意志通过非正式的制度下沉到民间，借由各种公共空间来规训民众，乡村私塾、寺庙、道观以及祠堂等空间，既是传统文化的表达，同时也是权力空间的呈现。公共空间凭借特定空间相对固定的社会关联形式和人际交往结构方式，孕育着社会秩序的基础。乡村公共空间是乡村社会内生秩序的载体，并与农户的日常生活相呼应，充分体现了空间的政治性和社会性。在制度变迁的过程中，乡村公共空间生产也经历着剧烈的转型，即从全能政治性植入，到国家权力抽离后自主性乡村公共空间的修复，到市场侵蚀下的乡村公共空间的衰败，再到新农村建设下乡村公共空间的重构。当前，乡村公共空间的治理功能逐渐萎缩，供给的公共空间强调物质使用功能，没能转化为公共领域，进而产生社会关联以及相应的公共价值；同时，公共空间的生产主要源自于外部资源的输入，在此过程中没有资源的分配以及集体的行动能力。因此，在村庄空间治理过程中，应当强化公共空间的生产，一方面，通过让农户参与到公共空间的建设活动中，重建村庄公共服务和公共环境的保护参与机制，将相关政策制度内生为村规民约，以重塑集体农户的主体性；另一方面，为村民提供日常的公共活动空间，通过空间输出村庄公共文化和价值，提高集体行动能力，以空间治理形塑社会秩序。
结语
综上所述，城市规划以积极主动的姿态融入国土空间规划体系，既有利于城市规划的学科发展和职能运行，也有助于及早实现国土空间规划体系的重构和定型。城市规划的融合包括了治理政策、结构体系、思维范式、技术方法等各方面，其中结构体系的建立是基础性的融合。乡村空间治理是一个系统工程，既包括先导式的蓝图治理，也包括过程式的干预治理，同时也需要反馈式的社会治理功能。
参考文献：
[1]戴慎志，冯浩，赫磊，等．我国大城市总体规划修编中防灾规划编制模式探讨—以武汉市为例[J]．城市规划学刊，2019（1）：91-98．
[2]许婵，文天祚，刘思瑶．国内城市与区域语境下的韧性研究述评[J]．城市规划，2020（4）：106-120．
[3]刘复友，刘畅．韧性城市理念在各级城乡规划中的应用探索—以安徽省为例[J]．北京规划建设，2018（3）：40-45．
[4]李翅，马鑫雨，夏晴．国内外韧性城市的研究对黄河滩区空间规划的启示[J]．城市发展研究，2020（2）：54-61．
[5]韩学原，赵庆楠，路林，等．多维融合导向的韧性提升策略—以北京城市副中心综合防灾规划为例[J]．城市发展研究，2019（8）：78-83．