存量规划时期城市规划管理的思考--中国期刊网

字体：大中小

首页> 原创作品> 正文

存量规划时期城市规划管理的思考

发表时间：2021/5/27 来源：《基层建设》2021年第2期作者：杨梓艺

[导读] 摘要：受限于资源环境承载力和土地资源的短期不可再生性，过去“摊大饼”式的城市蔓延扩张方式须有所转变。

        天津市西青经济开发总公司天津市 300385
        摘要：受限于资源环境承载力和土地资源的短期不可再生性，过去“摊大饼”式的城市蔓延扩张方式须有所转变。由此，城市开发建设逐步告别外延扩张，转而开启存量再开发模式，城市规划也由增量规划迈入存量规划阶段。如何启动存量、增加存量资产运营和存量再开发是当前很多城市开发建设的突破点。城市规划管理也应借助构建国土空间规划体系的契机，重新思考存量规划时期其管理的意义和方式。
        关键词：存量规划；城市规划；管理思考
        1绪论
        近年来，随着土地财政增长动力的丧失和过度消耗、低效用地背景下土地资源的难以为继，城市的开发建设逐渐进入存量时期。土地财政对经济增长和城市建设都起着至关重要的作用。然而，受当前土地财政收益增长乏力、“人口红利”逐渐消失、外部冲击导致资本流出和经济衰退等不利因素的桎梏，单纯靠卖地而获得高回报的土地财政模式对经济增长的拉动效益持续减弱。在城镇快速扩张的增量规划时期，我国城市土地和规划主管部门是以审批和发放“两证一书”来执行现行城市规划体系中的强制性和刚性约束条款，这种模式可保证建设向规划目标高效开展。同时，系统性重构存量再开发规划体系并以面向实施为原则，提出“政府统筹、连片推动”的整体实施策略，统筹使用好城市更新、土地整备、棚户区改造等存量土地开发“工具箱”，对各项目开发时序给予指引，促进更新改造从“建小区”到“建社区、建城区”的转变[1]。
        2进入存量规划的现实背景分析
        2.1宏观经济的影响
        随着我国经济进入新常态发展进程，经济增长速度放缓，土地财政开启“喘振”模式，靠“房地产+”模式支撑的我国经济同步进入下行通道，房产行业在整个经济中的地位出现了重大调整，各大房企纷纷谋求转型，市场对土地的需求下滑，城市的规模化推进速度放缓。综上所述，随着土地出让收益增长幅度放缓、土地资源的日益稀缺和市场对土地需求的下滑，若继续大规模出让土地，放任城市无序蔓延和扩大，不仅不能拉动经济，反而会给生态环境和城市治理带来巨大的压力。为此，城市发展需要挖掘更多的内在动力，即存量再开发。但现行城市规划体系已不能较好地适应存量再开发规划的指导管控需要，城市规划管理中时常出现存量再开发规划“碎片化”“开天窗”，甚至落实难等问题。
        2.2土地出让收益增长幅度放缓
        2014年，国有土地使用权出让收入为42940.30亿元，从2013年的44.6%猛跌到3.1%，2015年为33657.73亿元，同比下降21.6%。2016年至今，迫于地方财政债务压力和新冠疫情对经济造成的严重冲击，国有土地使用权出让收入虽呈现上升态势，但大部分城市土地成交溢价率明显下降。同时，自2011年以来，土地出让金支出规模总体呈上升态势，且成本性支出占比均在70%以上。以上数据说明：一方面，国有土地使用权出让收入增速逐步进入下行通道；另一方面，用地成本逐年上升，土地出让收益增幅正在逐步放缓，甚至走低。
        2.3土地资源供给难以为继
        随着城镇化速度的不断加快，一方面，在耕保任务日趋严格的背景下，适宜开发利用的土地资源与建设用地需求之间的矛盾日益显现；另一方面，现状建设用地的低效利用和不合理配置对资源环境带来了巨大的承载压力，过度消耗、低效利用土地资源的粗放型发展模式已难以为继。
        3城市规划管理存在的问题
        3.1顶层规划设计缺失
        存量再开发是一项复杂系统的工程，涵盖社会、经济、自然资源、环境、文化及人口等因素，相关利益涉及政府、主体权利人、市场、公众等方面，应有一个起到战略统筹作用的顶层规划设计，对存量再开发的方式、时序、空间布局统筹考虑。

期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆

但当前大多数城市的存量再开发规划多为详细规划层面，且各个存量再开发规划之间缺少系统性、战略性研究。随着存量再开发范围的逐步扩大，其与城总规、土总规的矛盾越来越无法调和。
        3.2规划实施耗时过长
        存量再开发是不断发现城市土地的最佳用途和开发强度的过程，所以，存量再开发必然会改变原有土地的用途和开发强度。这就导致存量再开发规划编制常常对现有控制性详细规划有所突破，须进行规划调整。而此项工作耗时较长且需要上层规划编制部门统筹协调。由此带来了运作周期长、协调部门多、增加不确定性，甚至难以实施等问题[2]。
        3.3规划视角不够全面
        由于市场过度追捧拆除重建式存量再开发模式，当下各城市的存量再开发模式较为单一且多以房地产项目为主。另外，在编制时常因经济利益平衡考量和盲目追求经济效益最大化而忽视了对生态、历史文化的保护，较少考虑公共服务配套设施需求，导致存在过度提高建设开发强度的问题。同时，以利益为先的市场主体常选择性地进行存量再开发，容易造成城市补丁式再开发，不利于城市的高质量发展。
        4提升城市规划管理的具体思考
        党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了建立国土空间规划体系，实现“多规合一”的重大决策部署。各级城市规划管理部门应结合国土空间规划体系建立契机，梳理存量再开发规划管理需求，系统性地重构存量再开发城市规划体系，优化城市规划管理模式，推进城市治理体系和能力现代化。
        4.1引入问题导向编制思路
        从国家-省-市国土空间规划中应增加以问题编制思路为导向的规划内涵，强调对存量规划工作内容的引导。其中，在国家-省-市层面的规划中应增加规划的政策说明，在分区-标准单元规划中重点解说一般性政策条款并指出本区域现有的主要问题，提出达成规划愿景须处理的核心议题及具体策略，制定规划实施的控制与监测的内容架构，引入问题导向编制思路。如针对“工改工”市场意愿不高、实施操作难的问题，可提出工业用地到期必须收回、对存量工业用地设置最低税收要求或利用剩余年限退补租金，甚至改变土地出让一次性收费模式等政策，能盘活或置换出低效利用的存量工业用地，缓解城市建设用地紧张局面的同时，还能带来巨大的经济收益[3]。
        4.2建立由上至下的存量再开发城市规划体系
        以建立国土空间规划体系为契机，在市-分区规划层面对存量再开发开展系统性的专题研究。在落实国土空间规划功能、规模、结构等传导要求的前提下，以满足城市重要空间节点、景观轴线和视线通廊要求和提升存量再开发地区的整体空间品质为目标，明确存量再开发的总体要求，综合采取拆除重建、整治、功能活化、形象提升等多手段统筹规划存量再开发的范围和强度，按照全市开发总量配置公共服务设施，适当降低城区密度，合理管控开发强度、建筑高度和城市形态。
        4.3落实规划传导要求的同时适度增加弹性决策
        尽量赋予规划决策一定的可改性和增容空间，除了落实必要的规划传导要求外，可采用规定禁止用途、容积率下限、限高等负面清单进行规划管理，避免陷入因市场和各方利益的细微变更而反复修改规划的无效循环。
        5结束语
        但随着存量规划时期的到来，城市化的工作重心已从城区的扩张转变为对已有城区空间的优化提升，其规划目的是对已建成区域城市综合问题的治理。为此，城市规划编制思路应由目标导向型向问题导向型转变，并在刚性规划中加入适度弹性。
        参考文献
        [1]赵燕菁.关于城市规划的对话[J].北京规划建设,2015(5).
        [2]梅冬州,温兴春.外部冲击、土地财政与宏观政策困境[J].经济研究,2020(5).
        [3]林坚,叶子君,杨红.存量规划时代城镇低效用地再开发的思考[J].中国土地科学,2019(9).